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OPINIÓN

La cooperación para el desarrollo que necesitamos

El cambio de Gobierno marca una oportunidad para que se revierta el proceso de desatención de la ayuda

En la última década, la cooperación española ha estado sometida a un régimen extremo de adelgazamiento y desatención. La caída de los recursos se inició en los últimos años del Gobierno de Rodríguez Zapatero, profundizándose en los de Rajoy. Puestas las cifras en valores comparables, en 2008 la ayuda al desarrollo canalizaba 5,35 mil millones de dólares. Diez años después esa cifra apenas alcanza los 2,35 mil millones. Pocas políticas públicas se han visto castigadas con similar recorte. Aunque las condiciones económicas del momento fueron adversas, no toda la responsabilidad hay que atribuirla a la crisis. Otros países, como Irlanda y Portugal, sufrieron en mayor medida que España las consecuencias de la crisis sin que ello comportase una caída similar en su ayuda internacional. Claramente, el retroceso descrito se explica por la postergación política que ha sufrido este campo durante el último período.

Las consecuencias de todo ello han sido graves. España ha visto dañado su crédito como donante confiable, perdiendo peso en la escena multilateral; se ha perdido capacidad de interlocución respecto a otros donantes, incluso en áreas como América Latina; el sistema de cooperación, que había logrado en años previos acumular capacidades y experiencias, se ha visto progresivamente desmembrado; y, en fin, se han perdido ocasiones para ampliar la proyección de España a través de su implicación responsable en la agenda internacional de desarrollo. El retraso y reticencia con la que el Gobierno se sumó a los compromisos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en Naciones Unidas en 2015, es un epítome de esa combinación de desinterés y falta de nervio político.

El problema, en todo caso, no deriva solo de los recursos disponibles. Lo más grave ha sido la incapacidad que han revelado las autoridades para poner al sistema de cooperación española al ritmo de los tiempos, en un momento en que la forma de concebir la cooperación para el desarrollo en el mundo está sometida a un tectónico proceso de cambio. Digámoslo claro: la ayuda internacional construida sobre relaciones más bien verticales entre donantes y receptores, basada en recursos oficiales de alta concesionalidad, acotada a la lucha contra la pobreza extrema y protagonizada por Estados y ONG simplemente está llamada a su fin.

Un mundo más complejo e interdependiente no requiere menos, sino más cooperación para el desarrollo, pero una que sea notablemente distinta de la ayuda del pasado. Una cooperación más abierta y horizontal entre países socios, algunos de ellos procedentes del propio mundo en desarrollo que han acumulado capacidades y experiencias de interés; una cooperación que integre una pluralidad de actores, públicos y privados, que movilice recursos financieros, pero también experiencias y capacidades técnicas, utilizando recursos e instrumentos diversos, algunos de ellos más allá de la AOD. Una cooperación, en suma, que se marque propósitos —como la inclusión social, la gobernabilidad democrática o la sostenibilidad ambiental— antes fuera del foco más central de la acción de la ayuda.

Todo ello comporta un cambio obligado en los marcos institucionales y de gestión. La promoción del desarrollo (tanto a escala nacional como internacional) debe ser una tarea del conjunto del gobierno y no el exclusivo patrimonio de un departamento singular y más bien postergado de la Administración. Al fin, para una mejor distribución de las oportunidades de desarrollo, más eficaz que la ayuda pueden ser las medidas que se adopten en el ámbito de la cooperación fiscal internacional, de la difusión de la innovación o de la búsqueda de alternativas energéticas sostenibles, por señalar algunos ejemplos.

Como el aristócrata arruinado, nuestra cooperación pasea sus miserias envolviéndose en ropajes que ya no le pertenecen

En este marco más comprensivo y abierto han de cambiar también las funciones atribuidas a las agencias de desarrollo (nuestra AECID). Su función no puede ser la de mero proveedor de recursos o auditor de intervenciones, sino más propiamente la de un intermediario, una especie de bróker social, capaz de detectar necesidades en los países socios, identificar las capacidades españolas en ese campo y articular las alianzas entre actores para ofrecer una respuesta solvente. Una institución abierta al aprendizaje, a la innovación y al ejercicio de exploración en el tratamiento de problemas complejos, como los que plantea el desarrollo.

No se está hablando de un futurible, sino de una realidad que ya se está abriendo paso entre algunos proveedores de cooperación. El problema es que España ha permanecido al margen de este proceso de cambio, sometida a la inercia de un sistema poco adaptado a los tiempos. Se puso obligado final al modelo previo de una cooperación intensiva en recursos financieros que dominó la época de Zapatero, pero se ha sido incapaz siquiera de imaginar un nuevo modelo al que encaminar los esfuerzos. Sin músculo político ni dirección estratégica, se ha pretendido vivir de las rentas del pasado. Como el aristócrata arruinado, nuestra cooperación pasea sus miserias envolviéndose en ropajes que ya no le pertenecen.

El caso es que España tiene una buena posición de partida para adaptarse al nuevo modelo de cooperación que se reclama. Su intensa relación con países de renta media, fundamentalmente de América Latina y Norte de África, la ha adiestrado en un tipo de relación dialogante y flexible con los países socios. Una relación que debiera estar abierta a iniciativas de desarrollo compartidas en terceros países (a través de la llamada cooperación triangular). El tipo de intervenciones que reclaman estos países habrán de ser más especializadas y, acaso, con un contenido técnico más exigente, pero también inspiradas por una mayor inteligencia estratégica. Una cooperación, en suma, que debiera adquirir su valor no tanto por lo que directamente financia, cuanto por los procesos de cambio que incentiva.

No obstante, para hacer eso debidamente España ha de acometer una profunda reforma del sistema de cooperación, de su estructura institucional y de los marcos normativos que condicionan su operativa. Hoy se parte de un sistema fragmentado y disperso, mal dotado de personal técnico, con organizaciones que tienen competencias superpuestas y que carecen de los marcos regulatorios requeridos para funcionar adecuadamente. De lo que se trata, en definitiva, es de activar una cierta refundación de nuestro sistema de cooperación.

El cambio de Gobierno marca una oportunidad para que se revierta el proceso de desatención de la ayuda y se sitúe esa política al nivel que cabe esperar de una sociedad como la española, ni más ni menos. Es muy posible que muchas de las tareas aquí señaladas excedan el marco temporal del nuevo ejecutivo. Lo importante, en todo caso, es que se marque la dirección, se sienten las bases del proceso y se construyan las complicidades necesarias para que este campo de acción reciba el respaldo propio de una política de Estado. No es poco.

José Antonio Alonso es catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Complutense y miembro del UN Committee for Development Policy.

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