Borrador Zero

Dos años y medio después del lanzamiento formal de la Agenda 2030, cuando 65 países han presentado ya ante la ONU sus informes nacionales voluntarios, España ha decidido desperezarse. La creación del Grupo de Alto Nivel (GAN) en octubre de 2017 puso en marcha un proceso –liderado por el gobierno central y alimentado por una miríada de actores públicos y privados– que tendrá su rito iniciático en la presentación del primer plan de trabajo el próximo mes de julio en Nueva York. Un plan cuyo borrador cero comenzó a circular hace pocas semanas (aunque soy incapaz de encontrarlo en la web para ofrecerles un enlace).

Este retraso sería bienvenido si permitiese ofrecer a la sociedad española y a la comunidad internacional una visión comprehensiva del progreso a 2030 y de sus implicaciones dentro y fuera de nuestro país. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) deben ser tratados como lo que realmente son: no la obligación de cumplir detalladamente un plan abrumador en un período tan corto como 15 años, sino la oportunidad de establecer en cada uno de los países firmantes una hoja de ruta que combine la contribución necesaria a los objetivos comunes con la aspiración de un buen puñado de objetivos nacionales ambiciosos y relevantes.

Lamentablemente, si hay algo que no contiene el documento es precisamente eso: objetivos claros y estrategias para alcanzarlos. De todo el menú de prioridades que despliega la Agenda 2030 resulta imposible identificar cuáles son los grandes debates de Estado que abre este plan, los grandes desafíos de España en materia de desarrollo sostenible: ¿queremos reducir la pobreza infantil que atrapa a uno de cada tres niños en nuestro país? ¿Abordar el problema estructural de la desigualdad de ingreso y la precariedad laboral? ¿Garantizar la transición hacia un sistema energético limpio y un modelo sostenible de gestión del agua? ¿Identificar el valor añadido de España en la consolidación de bienes públicos globales? ¿En qué ámbitos queremos rentabilizar el impulso político que ofrecen los ODS, poniéndonos a tiro ante la comunidad internacional y siendo medidos por ello?

Este no es aún el plan que necesitamos. Los próximos párrafos explican por qué.

Sobre la naturaleza del documento

Este borrador es lectura para subsecretarios. Se limita a actuar como inventario o repositorio de las políticas de la Administración General del Estado (AGE), trufándolo de consideraciones sobre los fundamentos del bienestar y la sostenibilidad que a menudo responden más a la ideología de un gobierno que a la visión de un país.

La primera etapa de la Agenda 2030 en España ha caído en manos del gobierno menos interesado y en las circunstancias menos favorables para que se interese

Se me ocurren dos razones que hayan llevado a elegir este formato. Por un lado, el problema está relacionado con el liderazgo del proceso. El equipo al frente de este esfuerzo en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Cooperación (MAEC) es un grupo de profesionales capaz, comprometido con los valores de la Agenda 2030 y decidido a que España asuma su responsabilidad en ella. Sin embargo, y a diferencia de los Objetivos del Milenio, la Agenda 2030 no es un territorio exclusivo (o principal) de la política exterior. Cada uno de los ODS obliga a considerar las responsabilidades de España en el mundo –empezando por su papel de donante–, pero el grueso de los objetivos y de las metas se juega en el territorio de las políticas nacionales y del conjunto de administraciones y actores no gubernamentales que operan en ellas.

En ausencia de una señal clara por parte de la Presidencia o Vicepresidencia del Gobierno acerca de la relevancia de este esfuerzo, sus avances dependen esencialmente de la voluntad de las partes. El GAN fue constituido con la participación de todos los ministerios afectados y se ha beneficiado del compromiso particular de alguno de ellos (como el de Agricultura y Medio Ambiente), pero da la sensación de trabajar más como espacio de información que como puente de mando.

El segundo problema es más grave y de carácter político. Esta primera etapa de la Agenda 2030 en España ha caído en manos del gobierno menos interesado y en las circunstancias menos favorables para que se interese. En la política estadounidense se denomina “pato cojo” a las administraciones que entran en los dos últimos años de su mandato, debido a las dificultades prácticas que encuentran para impulsar políticas que sus interlocutores consideran ya responsabilidad del siguiente mandatario. Viendo este Plan, el Gobierno español es un pato entablillado de ambas piernas. Prácticamente nada de lo que ha ocurrido desde 2011 sugiere que los objetivos de equidad y sostenibilidad formasen parte de las prioridades originales del Gobierno, pero una tormenta perfecta en forma de crisis económica, política e institucional ha complicado de manera extraordinaria las posibilidades de cambiar esta situación.

Todas estas dificultades establecen el tono de levedad de la propuesta del Plan Nacional, en la medida en que los ministerios que lo han dotado de contenido se limitan a relatar las acciones que han llevado a cabo sin establecer aspiraciones claras con respecto al futuro. Es un documento muy administrativo y nada político, definido además para un desconcertante horizonte temporal de un año y medio, que es algo así como montar Aída para una representación parroquial de una tarde. Como en el caso de otros documentos estratégicos de esta Administración –véase el Plan Director de la Cooperación Española–, no hay visión, no hay objetivos, no hay presupuestos.

Sobre el estado de los ODS en España

La primera sensación que traslada la lectura del capítulo sobre el 'estado de los ODS en España' es la de un cajón de sastre. La amplitud y profundidad de los asuntos es de tal envergadura que resulta francamente complicado abordarlos de manera comprehensiva. Pero además parece que este apartado se limita a reproducir sin filtros la información obtenida de los ministerios, mezclando afirmaciones de corte ideológico– “La vía más efectiva para luchar contra la pobreza y la exclusión social es la creación de empleo y la inserción laboral” (pág. 87)– con aseveraciones grandilocuentes –casi todo es “una prioridad muy alta para el MAPAMA [Ministerio de Agricultura]”, incluyendo el hambre en el mundo– y una relación heterogénea de datos y políticas.

La segunda cuestión que sorprende es que los autores del plan han hecho una interpretación muy estrecha de los ODS, limitándolos geográficamente al territorio español e ignorando casi siempre la responsabilidad de España en la resolución de los problemas ajenos. Un ejemplo poco edificante: por alguna razón, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha llegado a la conclusión de que el objetivo de “reducir la mortalidad materna a menos de 70 por cada 100.000 niños nacidos” está “cumplido”. Estará cumplido tal vez en Chamberí, donde se concentran las preocupaciones de este ministerio, pero no en África subsahariana, donde uno de cada trece niños muere antes de cumplir los cinco años y donde España tiene la responsabilidad de arrimar el hombro. Seguro que hay algún modo de considerar ambas perspectivas y la responsabilidad de España en ella.

Tercero: hay que cavar como un San Bernardo para encontrar en el borrador algún reproche a la acción del Gobierno o al desafío que plantean algunos objetivos. Si atendemos a la letra de este plan –que no incluye indicadores–, España parte prácticamente desde el bar de la meta, porque nuestro sistema de bienestar y nuestro modelo de protección ambiental son la envidia del vecindario.

Sobre los protagonistas y los medios de esta estrategia

Se hace muy complicado evaluar el estado de los ODS en España cuando los responsables principales de muchas de las políticas en juego no aparecen reflejados en el plan. La iniciativa en materia de políticas sociales y medioambientales corresponde en su mayoría a comunidades autónomas y ayuntamientos, algunos de cuyos gobiernos llevan años trabajando en los ODS y cuyo papel no está todavía reflejado en este borrador cero.

El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha llegado a la conclusión de que el objetivo de “reducir la mortalidad materna a menos de 70 por cada 100.000 niños nacidos” está “cumplido”

No se puede enfatizar lo suficiente la importancia de la gobernanza de este proceso, desde su liderazgo a la coordinación con el conjunto de los actores involucrados. El documento hace un esfuerzo meritorio por identificar todas aquellas áreas de la AGE que están directa o indirectamente relacionadas con los ODS. Visualmente resulta un ejercicio útil y, por lo que cuenta, ha ayudado en la pedagogía interna y coordinación entre las diferentes administraciones.

Pero los desafíos principales de la coordinación solo se verán reflejados en borradores posteriores del plan. Algunas comunidades autónomas, por ejemplo, están haciendo un trabajo intenso de aterrizaje de la Agenda 2030 en su propio ámbito de influencia, del que dependen políticas tan sensibles como la educación o la sanidad. También ayuntamientos en temas tan relevantes como la calidad del aire o la lucha contra la pobreza extrema. En cuanto a las empresas, la realidad es que el grupo de vanguardia está muy por delante de otros actores que trabajan en este ámbito, llegando a identificar la vinculación de este nuevo modelo con importantes oportunidades de negocio.

Los indicadores también quedan pendientes para otro borrador. Esto es una verdadera lástima, porque hasta que no tengamos los contenidos del anunciado panel de mando de los ODS en España (unos cien indicadores de la ONU, unos cuarenta de Eurostat y un número indefinido de indicadores específicos para España) no podremos saber la verdadera envergadura del trabajo pendiente. Tampoco identificar de forma más ajustada los puntos de alarma que otros paneles (como el del SDSN) sí han identificado ya, aunque con menos detalle.

Finalmente, resulta francamente interesante –con un enorme potencial– la aplicación en este contexto del concepto de ‘políticas palanca’ o ‘aceleradores’ de los ODS (págs. 160ss). Es un hecho que nuestro país cuenta ya con puntos de partida sólidos para el lanzamiento de algunas políticas, y el ejercicio de identificarlos y valorarlos es de una enorme utilidad. Eso sí: vamos a necesitar un acuerdo amplio sobre estos puntos. Algunas de las iniciativas o normas que allí se incluyen– como la ley sobre cambio climático– no tienen visos de salir adelante en el corto plazo. Otras como el Plan Director de la Cooperación han sido ampliamente contestadas por todos los sectores menos los más cercanos al gobierno, lo que evapora su utilidad como espacio común de partida.

El proceso entra ahora en una fase de consultas con sociedad civil, expertos y otros actores fuera de la AGE. Y, con sinceridad, no sé muy bien qué se nos va a consultar. Cada uno tendrá su propia lista de acuerdos, desacuerdos y omisiones de este borrador, pero tiene una utilidad limitada discutirle al Gobierno el pasado. Este ejercicio puede haber tenido un gran valor para recapitular los esfuerzos de algunas administraciones y esbozar el punto de partida, pero no podremos abrir una verdadera conversación sobre la estrategia española para el cumplimiento de los ODS hasta que tengamos exactamente eso: una estrategia.