Un país en funciones

Las vísperas de las Navidades de 2015 marcaron el fin de una época en España. Casi cuatro décadas de alternancia entre las dos grandes fuerzas del centroderecha —primero UCD y después el PP— y el centroizquierda, con Gobiernos razonablemente estables y un calendario político bastante previsible, se derrumbaron el 20 de diciembre de ese año. El precario triunfo del PP de Mariano Rajoy en las elecciones celebradas ese día y la estruendosa irrupción de nuevas fuerzas políticas abrieron paso a un panorama completamente desconocido y lleno de incertidumbres, cuyas consecuencias llegan hasta hoy. En estos tres años y medio, los españoles han sido convocados tres veces a las urnas, han visto un Gobierno sostenerse en funciones y sin apoyo parlamentario durante diez meses, así como a otro Ejecutivo caer por primera vez a través de una moción de censura asentada en alianzas heterogéneas y difícilmente conciliables. En medio de todo eso, España se ha enfrentado además a la mayor crisis institucional desde el golpe de Estado del 23-F de 1981 por el desafío al Estado de los independentistas catalanes.

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Y a pesar de todo, el país no se ha detenido. Los empleados públicos cobran sus nóminas puntualmente, Hacienda recauda sus impuestos y persigue a los defraudadores, hospitales y colegios funcionan como siempre, las grandes obras de infraestructura previamente programadas han seguido adelante y, por paradójico que pueda parecer, la economía española ofrece los resultados más positivos de toda la eurozona. La Administración del Estado —y ahí se incluyen los Gobiernos autonómicos, más inmunes estos años a los vaivenes políticos— ha demostrado su robustez para permitir que el país siga funcionando a despecho de la fragilidad de los Ejecutivos. Es como si España se hubiese instalado en una situación de normal anormalidad, que puede dilatarse aún más por los problemas de Pedro Sánchez para conseguir su investidura cuando ya han transcurrido dos meses desde las últimas elecciones.

Esa es la versión optimista de la historia. Se podría completar incluso con el recuerdo de que en los años posteriores a la Gran Recesión los Gobiernos de España afrontaron reformas de calado —y no libres de controversia— en aspectos como las pensiones, el mercado de trabajo o el sistema financiero. Pero la sensación de provisionalidad en la que vive el país desde aquellas navidades de 2015 no resulta ni mucho menos inocua. La fragmentación de los partidos, la polarización entre bloques ideológicos y la práctica ausencia de un diálogo transversal han impedido avanzar lo más mínimo en reformas que reclaman amplios sectores y que abarcan ámbitos como las propias instituciones, la economía o el medio ambiente. Grandes programas legislativos han caído en el olvido, relevantes órganos del Estado permanecen sin renovar y proyectos que se antojaban inminentes se han perdido entre cambios de Gobierno y Presupuestos fallidos. Este es un resumen de algunas de las grandes cuestiones pendientes.

Un bloqueo político insalvable. Desde las elecciones generales del pasado 28 de abril, el Gobierno está en funciones, pero las limitaciones propias de ese estado temporal ya no son una excepción. La capacidad de acción del Ejecutivo estaba disminuida desde la disolución de las Cortes, el pasado febrero, e incluso desde antes por su débil respaldo parlamentario. La reducida acción legislativa de la etapa gubernamental de Sánchez no es exclusiva, sino que se arrastra desde 2015. España lleva casi cuatro años en funciones y los partidos citan una larga lista de reformas atascadas: pensiones, financiación autonómica y local, mercado de trabajo, fiscalidad, educación, mercado de la vivienda, sistema eléctrico o pacto por el agua, entre otras.

En el PP y en el PSOE no se llaman a engaño sobre la dificultad para salir de ese atasco. “Ninguno de los dos bloques está en condiciones por separado de llevar adelante las reformas por ausencia de mayorías reforzadas”, constata un dirigente socialista con amplio recorrido político. Tanto el secretario general del Grupo Popular en el Congreso, José Antonio Bermúdez de Castro, como el del Socialista, Rafael Simancas, coinciden al enumerar los expedientes atrasados. La reforma del sistema de pensiones es el primero que se cita. El fracaso del Pacto de Toledo, nada más disolverse la legislatura en febrero pasado, cuando ya estaba a punto de firmarse un nuevo acuerdo, es invocado con gran pesar.

Según sea el interlocutor de izquierda o de derecha, se alude a la reforma de las leyes laborales de diferente manera, pero casi nadie duda de la necesidad de abordarla porque ya no satisface ni a empresarios ni a sindicatos. Estos últimos consideran extremadamente urgente que empiecen las reformas, apunta Unai Sordo, secretario general de CC OO. La lista del dirigente sindical también la encabeza la reforma de las pensiones para garantizar su revalorización, a la que añade la renovación de los convenios colectivos a punto de perder su vigencia y la elección de la cúpula del Consejo Económico y Social. Y, por supuesto, la demandada derogación de la reforma laboral para completar un amplio temario compartido con UGT. El Gobierno ya no habla de derogar la reforma aprobada en la etapa de Rajoy, aunque sí pretende dar un importante cambio al marco normativo elaborando un nuevo Estatuto de los Trabajadores.

Otro de los grandes objetivos del equipo de Sánchez es sacar adelante una nueva ley educativa, que la ministra Isabel Celaá tiene ya en cartera. Desde 2014 está caducada la ley de financiación autonómica, cuya renovación ni siquiera se planteó Rajoy. “No había ni dinero ni consenso”, señalan en el PP. Junto a ella, la siempre también aplazada financiación de los Ayuntamientos —sometidos aún a una dura disciplina de gasto, pese a que el Gobierno de Sánchez ha relajado las reglas— a través de una ley por la que claman en la Federación Española de Municipios y Provincias.

En cuanto a los órganos del Estado, el mandato del Consejo General del Poder Judicial está caducado desde diciembre. El acuerdo para renovarlo parecía a punto, pero al final la trifulca política se lo llevó por delante. Del mismo modo sigue desactivado el concurso público para renovar el Consejo de Administración y la cúpula directiva de RTVE, después de que un grupo de expertos trabajara en la selección de las decenas de profesionales que aspiraban a esos puestos. Falta que pasen por una comisión de nombramientos y sean votados por el Congreso y el Senado.

No hay forma de alcanzar acuerdos sobre nada, reconocen los partidos. La invocación al pluripartidismo surge en los interlocutores consultados para explicar el parón. Para más complicación, no son los partidos individualmente quienes tienen autonomía para decidir, sino que los bloques ideológicos se han impuesto y ninguno suma por si solo para acometer las grandes reformas. En el caso del bloque de la izquierda, la mayoría se complementa con partidos regionalistas o nacionalistas que hasta ahora han supeditado la agenda socioeconómica a sus reivindicaciones territoriales, cuando no directamente independentistas.

No se vislumbra solución, salvo que las escasas voces que, por ejemplo, desde el PP o Ciudadanos, piden levantar los vetos, se multiplicaran y rompieran los bloques. Una solución sería condicionar la investidura de Pedro Sánchez a un programa de reformas pactado, señalan en esos ámbitos minoritarios en ambas formaciones.

Todo esto, a pesar de que las expectativas reformistas se han rebajado considerablemente. Del cambio constitucional o de propuestas para redefinir el modelo territorial ya ni se habla, pese a que Sánchez había prometido tocar la Ley Fundamental para restringir los aforamientos y crear una comisión parlamentaria para avanzar en un modelo federal que, entre otras cosas, intentase aplacar las demandas soberanistas del nacionalismo catalán.

Sin Presupuestos. Sánchez convocó elecciones tras comprobar que no tenía apoyos suficientes para sacar adelante los Presupuestos de 2019. España está a punto de completar el primer año entero sin unos presupuestos desde mediados de los 90, cuando las cuentas presentadas por Felipe González para 1996 fueron rechazadas por el Congreso, lo que llevó al entonces presidente socialista a convocar elecciones generales. Ganó Aznar, y nada más llegar a La Moncloa aprobó un gran ajuste y recortes de gastos sin renunciar a sacar adelante unas nuevas cuentas para ese año.

La falta de presupuestos tiene más impacto sobre la estabilidad política y la reputación del país ante los mercados internacionales que sobre la economía real. Aunque el Gobierno de Sánchez ha prorrogado las cuentas este año, ha utilizado la vía del decreto para aprobar la revalorización de las pensiones, la subida del sueldo de los funcionarios y las iniciativas incluidas en los llamados viernes sociales. Es decir, el sistema político español cuenta con instrumentos legislativos que permiten seguir haciendo política pese al bloqueo presupuestario. Es verdad que existen grandes limitaciones. Pero sin cuentas se pueden seguir acometiendo las inversiones públicas, porque suelen tener una proyección plurianual y los ministros tienen potestad para aprobar ampliaciones de créditos o tirar de créditos extraordinarios para abordar algún gasto no incluido en los presupuestos prorrogados.

La urgencia ecológica. Definitivamente, la lucha contra el cambio climático se ha instalado como una de las grandes prioridades de la agenda política mundial. Cuando en noviembre de 2015, Rajoy acudió a París, donde se ultimaba el acuerdo contra el calentamiento global, el entonces presidente prometió que España tendría una ley específica sobre ese asunto si volvía a gobernar. El Acuerdo de París se cerró el 12 de diciembre de aquel 2015 y Rajoy siguió en La Moncloa tras los comicios que se celebraron ese mes, pero nunca se aprobó esa norma que debe servir a España para cumplir sus compromisos internacionales de reducción de gases de efecto invernadero. En la breve legislatura de Sánchez tampoco dio tiempo a aprobar la ley, aunque el Ministerio para la Transición Ecológica sí presentó un borrador, que ahora se pretende retomar.

Juan Carlos del Olmo, secretario general de la ONG ambientalista WWF en España, añade como deberes pendientes la elaboración de la estrategia de desarrollo sostenible (para cumplir con los objetivos marcados por la ONU) y el gran plan de economía circular, que debe ayudar a mejorar las bajísimas tasas de reciclado de España y combatir la contaminación por plástico. Del Olmo incluye otra pieza clave y transversal: la reforma verde de la fiscalidad, que instituciones como la OCDE o la Comisión Europea reclaman a España desde hace años para penalizar las actividades más contaminantes.

El gobierno de los jueces. El Consejo General del Poder Judicial también lleva medio año en funciones. El bloqueo no es consecuencia del adelanto electoral, pero este sí que ha obligado a aparcar, por ahora, cualquier intento de acuerdo para renovar el órgano de gobierno de los jueces. La fragmentación del Parlamento complica la elección del nuevo presidente y de los 20 vocales, que requiere mayoría de tres quintos. Estuvo a punto de lograrse en noviembre , cuando el Gobierno y el PP pactaron el reparto de vocales (11 progresistas y nueve conservadores) y situar al frente a Manuel Marchena, presidente de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Sin embargo, el acuerdo saltó por los aires por la renuncia de Marchena después de que se filtrara un mensaje del entonces portavoz del Grupo Popular en el Senado, Ignacio Cosidó, dirigido a sus compañeros de la Cámara alta, en el que se jactaba de que el nombramiento del magistrado permitiría al PP controlar "por detrás" la Sala Segunda del Supremo, encargada de juzgar a los líderes del procés.

PP y PSOE se culparon mutuamente del fracaso y no volvieron a intentarlo en serio. Ahora la negociación tendrá que empezar de cero. Las fuentes consultadas dan por hecho que no habrá acuerdo, como pronto, hasta 2020.

La situación de Gobierno en funciones va a retrasar también otros proyectos que esperaban los miembros de la carrera judicial y que estaban encarrilándose cuando Sánchez convocó las elecciones. El presidente de Juezas y Jueces para la Democracia, Ignacio González Vega, cita como ejemplos los planes para avanzar en la justicia digital y la implantación generalizada de tribunales de instancia (juzgados colectivos en vez unipersonales). Según González Vega, la prórroga de los Presupuestos no debe repercutir negativamente en algunos de los capítulos fundamentales como la convocatoria de plazas. Un portavoz de la conservadora Asociación Profesional de la Magistratura asegura, sin embargo, que 2019 va a ser “un año en blanco” en inversiones de material informático o sedes judiciales dependientes del Ministerio.

Se han quedado también a medias algunas reformas legales que impulsaba el Ministerio dirigido por Dolores Delgado, como la vuelta de la Justicia Universal, la derogación de la ley mordaza o la reforma del capítulo dedicado a los delitos sexuales en el Código Penal, un proyecto que se puso en marcha tras la primera sentencia de La Manada, pero que tampoco ha dado tiempo a culminar.

El patrimonio cultural. Cuando hay inversiones programadas con partidas a varios años, la interinidad de los Gobiernos no tiene grandes consecuencias. Esta misma semana, por ejemplo, se concluyó la conexión del AVE a Granada. Otra cosa son los proyectos nuevos, del que es un buen ejemplo el ambicioso plan para ampliar uno de los grandes patrimonios culturales del país, el Museo del Prado, adjudicado ya al arquitecto Norman Foster. Se necesitarán cuatro años de obras y la dirección del museo se resigna a que, en el mejor de los casos, comiencen en 2020. El Prado ha de contribuir con un 25% del coste total de la obra (42,5 millones de euros), pero todo será humo hasta que haya Presupuestos nuevos. El PP aseguró en 2016 que las obras empezarían en 2019 y, hasta el momento, el Ministerio de Cultura solo ha aportado un millón de los 32 comprometidos. El proyecto museográfico, que determinará el contenido del nuevo espacio, está todavía en el aire. En Cultura hay también varios asuntos urgentes que siguen empantanados, como retomar la dotación económica para la compra de libros de las bibliotecas estatales, una partida congelada desde hace ocho años. El ministro José Guirao prometió antes de los comicios generales aportar 3,5 millones. El sector reclama además con insistencia reformas de las leyes de Mecenazgo y de Patrimonio Histórico.

Con información de Jesús Sérvulo González, Manuel Planelles, Reyes Rincón, Peio H. Riaño, Gloria Rodríguez-Pina y Cristina Vázquez.