El fin del período transitorio

En los momentos presentes, el debate y los movimientos en torno al modelo de financiación autonómica han alcanzado un punto álgido por diversas razones:a) En primer lugar, y en forma similar a lo acontecido en años anteriores, se hace preciso determinar el porcentaje para 1986, sin que hasta el momento exista un mecanismo automático sustitutorio de la negociación año por año.

b) Por otra parte, y tras el debate sobre las autonomías en el Senado, el Gobierno ha asumido el compromiso de revisar el sistema de financiación autonómica para eliminar las actuales "deficiencias y distorsiones del sistema".

c) Además, un elemento de singular trascendencia es que alguna o algunas comunidades han de pasar en 1986, conforme a las previsiones legales, del período transitorio de financiación al período definitivo.

d) En fin, la previsible implantación en España del impuesto sobre el valor añadido afecta también al modelo de financiación autonómica.

Hasta ahora, en el período transitorio de financiación de las comunidades, el principal problema ha sido la fijación de los porcentajes de participación de éstas en los ingresos del Estado. Sobre la interpretación del porcentaje fijo (calculado en el momento, de las transferencias en función del coste efectivo de los servicios traspasados y aplicado automáticamente en los años posteriores), sustentada por las principales comunidades, ha predominado la tesis gubrnamental del porcentaje variable, revisado cada año en función de una actualización estimada de los costes. Mediante este método se ha venido a paliar lo que desde el punto de vista de la Administración central era una disfuncionalidad de la aplicación literal de la LOFCA (ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas): el efecto financiero resultante a favor de las comunidades.

El efecto financiero

La discusión sobre el alcance del efecto financiero ha sido leitmotiv de las negociaciones producidas en 1984 entre Gobierno de la nación y Gobiernos autonómicos. La posición estatal podría resumirse así: "Las comunidades obtienen un exceso de financiación, no necesario para prestar los servicios como lo continuaría haciendo el Estado. Este exceso de financiación es lo que se denomina efecto financiero y se debe a que los ingresos crecen a un ritmo superior al de los gastos que se incluyen en el coste efectivo de las transferencias".

Las comunidades discordantes con este planteamiento, aparte de invocar la interpretación estricta de la LOFCA, aducen la naturaleza equívoca y seudotécnica de la noción de efecto financiero (la impropiedad de evaluar, al cabo de varios años de las transferencias, el coste de los servicios "tal como los hubiera seguido prestando el Estado") y el estrecho concepto de suficiencia financiera con que en la práctica se aplica el método de actualización anual de costes.

Esta suficiencia financiera tendría que ser enfocada por la Administración central de un modo más amplio que hasta ahora, aceptando que las competencias transferidas deben poder ser gestionadas por las comunidades con un apreciable grado de mejora respecto del modelo centralista, como condición principal para mejorar el bienestar social y el sentido autonomista de los ciudadanos.

En esta situación conflictiva se hace difícil el funcionamiento del sistema para 1986, máxime ante la circunstancia de que en este año algunas comunidades puedan acceder al período definitivo, en el que el porcentaje de participación debe ser fijo y determinado en base a indicadores socioeconómicos no ligados ya sustancialmente a la medición del coste de los servicios.

Un punto de inflexión

Con independencia de que pueda existir, además del período transitorio, un período de adaptación (que podría justificarse, entre otras razones, por la incertidumbre derivada de la entrada en vigor del IVA), lo que las comunidades reclaman y la coherencia exige es que se tenga claro el sistema definitivo a alcanzar. Y parece evidente que en 1986 debe marcarse un punto de inflexión, en el paso del procedimiento actual al definitivo, que avance, sobre todo, en dos grandes líneas:

- Tomar como base de referencia, para la determinación del aumento de recursos de las comunidades, el incremento registrado en los ingresos públicos y no la reevaluación estimada de los costes transferidos.

- Corregir explícitamente mediante discriminaciones financieras las desigualdades en los niveles de los servicios públicos existentes entre comunidades autónomas. Esta discriminación está prevista en la LOFCA en dos instrumentos, ninguno de los cuales ha sido aún aplicado: las asignaciones presupuestarias niveladoras de servicios (art. 15) y el criterio de incluir los índices de déficit en servicios sociales e infraestructuras entre las bases de cálculo del porcentaje de participación (art. 13. l.e).

Otros mecanismos de financiación (tributos cedidos, Fondo de Compensación Interterritorial) también presentan una problemática específica, pero, en mi opinión, de menor entidad, y en todo caso no discutible aisladamente sino en el contexto del modelo global. El tema de la distribución del FCI, por ejemplo, no es separable de una consideración comprehensiva de la distribución territorial de toda la inversión pública, ni de la consideración de la relevancia del criterio del déficit de equipamientos en la determinación del porcentaje de participación y de las asignaciones para servicios mínimos.