COP28: ¿por qué es importante para África el fondo de pérdidas y daños recién aprobado?

La cumbre del clima COP28 arrancó este jueves con un importante avance para el Sur global: los representantes de los casi 200 países que participan en las negociaciones en Dubái aprobaron el primer día del encuentro, este jueves, la creación de un nuevo fondo de pérdidas y daños para compensar a las naciones especialmente vulnerables ante los desastres causados por el cambio climático, una crisis de la que no son las principales responsables.

El establecimiento de este fondo fue una de las principales conclusiones de la anterior cumbre, celebrada hace un año en Egipto. Pero se llegó a ella en el último minuto de la COP27, y quedaba por concretar cómo sería su funcionamiento.

¿Por qué un acuerdo sobre el fondo para pérdidas y daños afecta especialmente a África?

África es especialmente vulnerable a las pérdidas y los daños. Más de 36 millones de personas se han visto afectadas por una grave sequía en el Cuerno de África. A principios de año, los ciclones Batsira y Freddy causaron centenares de muertos y decenas de miles de desplazados, y devastaron las economías del sur de África. Las fuertes lluvias e inundaciones desde Nigeria hasta el Congo, pasando por Sudáfrica, han arrasado infraestructuras, destruido medios de subsistencia y acabado con vidas humanas.

A medida que se agravan las consecuencias de la crisis climática, muchos países han puesto en marcha planes de mitigación (es decir, de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero) y de adaptación (o sea, la reducción del riesgo de sufrir daños por los impactos del cambio climático). Sin embargo, estas estrategias son insuficientes para evitar todas las consecuencias de la crisis climática, que no se han podido o no se pueden evitar mediante la mitigación y la adaptación.

Estas consecuencias inevitables e irreversibles se conocen como “pérdidas y daños”. Están causadas por fenómenos meteorológicos extremos como sequías, inundaciones, olas de calor y ciclones tropicales, así como por procesos climáticos de evolución lenta como la desertificación, la subida del nivel del mar, el aumento de las temperaturas, la salinización, la acidificación de los océanos y la degradación del suelo. Las pérdidas y los daños pueden ser económicos y afectar a aspectos como las infraestructuras, la propiedad y la producción agrícola. Pero hay otros que no son tan fácilmente cuantificables, como la pérdida de vidas humanas, de biodiversidad, de territorio, de patrimonio cultural, de conocimientos y de lenguas indígenas, y los daños a los ecosistemas, la calidad del suelo, la salud y la salud mental.

El presidente de la COP28, Sultán al Jaber, se felicitó el jueves por el anuncio del fondo de daños, diciendo: “Juntos hemos hecho historia”. Los detalles de esta herramienta acabarán, previsiblemente, de definirse a lo largo de la COP, que arrancó este 30 de noviembre y se prolonga hasta el 12 de diciembre. Mientras tanto, han trascendido pocas declaraciones públicas de líderes y políticos africanos. El ministro de Medio Ambiente de Zambia, Collins Nzovu, se dirigíaen un vídeo publicado en la red social X, al presidente de la COP28: “En los primeros 20 minutos de su presidencia, no solo ha puesto en operación el fondo, pero también ha aportado capital, consiguiendo compromisos nunca antes vistos (...) Este desarrollo ayudará a reconstruir la confianza entre países desarrollados y en desarrollo”.

¿Cuáles eran los principales debates en torno al fondo de pérdidas y daños?

Tras cinco reuniones, dos talleres, una sesión de diálogo y una reunión ministerial, el Comité de Transición presentó una serie de recomendaciones sobre el funcionamiento del Fondo para Pérdidas y Daños. Para llegar a este acuerdo fueron necesarios muchos compromisos que dejaron profundamente preocupados a los países africanos y a otras naciones en desarrollo, así como a las organizaciones de la sociedad civil.

Uno de los puntos conflictivos ha sido quién pagaría, y cómo, al fondo. Las recomendaciones de la anterior cumbre reconocieron la necesidad urgente e inmediata de recursos financieros nuevos, adicionales, predecibles y adecuados para hacer frente a las pérdidas y los daños, tanto económicos como no económicos, y causados tanto por fenómenos meteorológicos extremos como por impactos climáticos de aparición lenta. Sin embargo, no se especificaba la escala a la que funcionará el fondo, el proceso por el que los países contribuirán a él ni los plazos. El texto instaba a los donantes a proporcionar ayuda para las actividades destinadas a hacer frente a las pérdidas y los daños y a tomar la iniciativa para proporcionar recursos financieros.

También suscitó recelos la decisión de albergar el fondo en el Banco Mundial, aunque solo sea durante cuatro años, que es el periodo provisional previsto en el proyecto de decisión. Muchos países en vías de desarrollo se opusieron a esta decisión, argumentando que el Banco carece de la cultura, la rapidez y la responsabilidad necesarias para administrar las finanzas y que exigiría unos honorarios considerables por albergar el fondo. Los países más vulnerables querían que el Fondo fuera una institución independiente, pero cedieron bajo algunas condiciones, entre ellas una evaluación exhaustiva al cabo de cuatro años, momento en el que se puede poner fin al acuerdo si no se han cumplido las condiciones. Sin embargo, algunos creen que estas cláusulas carecen de fuerza suficiente.

Otra posible fuente de tensión fue quién puede recibir recursos del fondo. En las recomendaciones se acordó que todos los países en desarrollo “especialmente vulnerables” a los efectos adversos del cambio climático fueran elegibles. Aunque sigue resultando impreciso, esto refleja mejor la postura de los países en desarrollo que defendían insistentemente que el fondo debía estar abierto a todos los países en desarrollo, y no solo a los pequeños estados insulares o a los países menos desarrollados, que era la propuesta de algunos países desarrollados. Mientras los requisitos para beneficiarse del fondo no están claros, países como Kenia temen quedar fuera por no ser considerados como de bajos ingresos.

Tras la aprobación del texto en esta COP28, Emiratos Árabes Unidos ha anunciado que aportará 100 millones de dólares (unos 92 millones de euros) para la puesta en marcha del fondo; el Reino Unido aportará 60 millones de libras (unos 76 millones de euros); Estados Unidos ha prometido 17,5 millones de dólares y Japón otros 10 millones más. Alemania ha puesto sobre la mesa otros 100 millones de dólares y, en su conjunto, los países de la UE contribuirán con al menos 225 millones de euros, aunque la cifra concreta de cada nación se anunciará durante los próximos días. Para conocer la cifra con la que arranca este fondo habrá que esperar al final de la COP, pero para realmente hacer frente a estas pérdidas y daños no bastan cientos de millones, sino cientos de miles de millones cada año.

¿Cuál sería un resultado positivo realista de la COP28?

El resultado más favorable de la COP28 es que dé lugar a un Fondo de Pérdidas y Daños que se ajuste a su finalidad y cuente con los recursos adecuados. Un grupo de expertos recomendó un mínimo de 400.000 millones de dólares anuales, que incluya las necesidades totales para pérdidas y daños, de las que el Fondo debería asumir la mayor parte, y con el objetivo de recaudar miles de millones de dólares. Estos fondos deberían ser nuevos, adicionales, basados en subvenciones, previstos y sostenibles, así como accesibles a las comunidades vulnerables y sensibles a las prioridades y necesidades de los distintos países.

¿Cómo nació la reivindicación de financiación de pérdidas y daños en las COP?

En los primeros días de los debates sobre el cambio climático, en 1991, Vanuatu, en nombre de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID), instó a que se tomaran medidas para hacer frente a las pérdidas y los daños. Este llamamiento se desestimó hasta 2007, en la COP13, cuando las pérdidas y los daños se mencionaron por primera vez en una decisión de la cumbre del clima. Aquella mención se denominó el Plan de Acción de Bali.

En la COP de 2013, los participantes acordaron establecer el Mecanismo Internacional de Varsovia sobre Pérdidas y Daños (WIM, por sus siglas en inglés) y crearon un Comité Ejecutivo para guiar la implementación de las funciones del WIM. Un par de años más tarde, en la COP de 2015, las pérdidas y los daños se reconocieron oficialmente y se abordaron mediante la inclusión de una disposición específica, el Artículo 8, en el Acuerdo de París.

En una revisión del WIM en la COP de 2016, los países en desarrollo exigieron un mayor énfasis en la mejora de la acción y el apoyo. Durante una segunda revisión en la COP en 2019, se repitió este llamamiento. Esas discusiones también llevaron a la creación de la Red de Santiago para Pérdidas y Daños con el fin de catalizar la asistencia técnica de las organizaciones pertinentes para la implementación de proyectos de pérdidas y daños.

En 2022, la COP estableció el primer fondo específico para Pérdidas y Daños y encargó a un Comité de Transición, compuesto por 24 miembros de países desarrollados y en desarrollo, que formulara recomendaciones para su puesta en marcha y financiación. El Comité concluyó sus reuniones este mes de noviembre.

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