El próximo Gobierno deberá apretarse el cinturón

En junio de 2018, el Gobierno de Pedro Sánchez tomaba posesión tras una moción de censura que desalojó del poder a Mariano Rajoy. Nuevo ejecutivo, nuevas caras. Y también nuevos objetivos que, apenas unas semanas después, la flamante ministra de Economía, Nadia Calviño, exponía ante sus entonces 27 colegas de la Unión Europea (UE) en Luxemburgo. Bregada en las batallas comunitarias, Calviño era recibida entre aplausos por sus homólogos al reafirmarse en su compromiso de sanear unas cuentas que todavía entonces tenían las cicatrices de la crisis financiera. Pero a la vez, una de sus primeras decisiones consistía en darse un margen de 6.000 millones al modificar el objetivo de déficit para ese año y elevarlo en cinco décimas respecto a lo acordado con la Comisión Europea.

Bruselas nunca dijo ni sí ni no. “Lo que importa es que España recupera credibilidad”, afirmó el entonces comisario de Economía, Pierre Moscovici. Al Ejecutivo comunitario le bastaba con que el nuevo Gobierno redujera su déficit por debajo del 3% y saliera por fin del brazo correctivo comunitario. España era el último país que quedaba en ese instrumento que durante la década pasada fue sinónimo de tijeretazos sociales y subidas de impuestos.

El territorio en el que podían moverse las finanzas españolas, pues, estaba claro. España se podía desplazar por la banda izquierda o la derecha, incluso lograr más tiempo de descuento. Pero todo debía producirse dentro de ese terreno de juego. Y en una tesitura parecida se encontrará el Gobierno que salga de las elecciones del 23-J, con independencia de su color. Los próximos Presupuestos estarán ya condicionados por el regreso de la Unión Europea a la disciplina fiscal. Después de tres años en los que estas reglas permanecieron suspendidas de facto, Bruselas vuelve a reclamar a sus socios para que regresen al equilibrio de las cuentas después de haber tenido que endeudarse a gran escala para salvar empresas y puestos de trabajo durante las sucesivas crisis que atraviesa el mundo desde marzo de 2020.

España, de hecho, había abandonado el procedimiento de déficit excesivo poco antes del estallido de la pandemia. Sin embargo, el hundimiento de la economía y el aumento del gasto público para afrontar las emergencias económica y sanitaria elevaron el desfase presupuestario por encima del 10% en 2020, mientras que la deuda pública escalaba más allá del 120%. España cerró 2022 con una rebaja notable: el déficit se redujo hasta el 4,8% y la deuda en el 113,2%. Aun así, ambos parámetros están fuera de las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que fija un tope del 3% para el agujero presupuestario y del 60% para la deuda pública. Por ello, Bruselas ya ha avisado a España tras examinar el Plan de Estabilidad: “La Comisión indicó que propondría al Consejo la apertura, en la primavera de 2024, de procedimientos de déficit excesivos basados en el déficit, sobre la base de los datos de ejecución de 2023. España debe tener en cuenta esta información en la ejecución de su presupuesto de 2023 y en la preparación del proyecto de plan presupuestario para 2024″.

Objetivo optimista

El Gobierno se ha comprometido con Bruselas a reducir el déficit al 3% en 2024, pero las principales firmas de análisis y organismos consideran que a la previsión le sobra optimismo. La presión fiscal ha marcado máximos desde la pandemia —escaló hasta el 43% del PIB en 2022 desde el 39,2% de 2019, recortando a la mitad la brecha con la zona euro—, impulsada por una recaudación récord de impuestos. Aupada por la inflación y pese a las rebajas aprobadas para mitigar el golpe de la inflación, marcó un máximo el año pasado. Este ejercicio se espera un nuevo récord, aunque ya se vislumbran señales de ralentización. El gasto público, que protagonizó un gran repunte con la covid, hasta superar el 50% del PIB, también está disparado. El Ejecutivo estima que su peso se irá reduciendo, en parte de forma automática, por la retirada de las ayudas antiinflación. Pero hay partidas que crecerán de forma inevitable, desde las pensiones a la sanidad.

En sus recomendaciones, la Comisión Europea marca un límite del 2,6% para el crecimiento del gasto primario en vistas a mejorar el saldo estructural de 9.000 millones de euros. Y, ya concretando, pide al Gobierno que empiece la retirada de las medidas para combatir la inflación, que cifra en 0,6 puntos porcentuales del PIB. A la vez, España se ha comprometido a un paquete de reformas e inversiones que tiene en marcha para recibir los 140.000 millones en préstamos y subvenciones del fondo europeo de recuperación Next Generation EU. Entre estas hay actuaciones futuras, como la reforma fiscal, pero también otras ya ejecutadas como la de las pensiones o los cambios en la legislación del mercado de trabajo.

Una de las piedras en el zapato de las cuentas españolas es el déficit estructural, que ronda el 4% del PIB –unos 50.000 millones de euros– y que nunca se ha conseguido eliminar. “Ningún país del entorno tiene cifras parecidas. Puede deberse a que la presión fiscal ha tocado techo, mientras las presiones de gasto se mantienen vigentes, o a nuestra estructura descentralizada, que centrifuga el gasto”, reflexiona Diego Martínez López, profesor de Economía en la Universidad Pablo Olavide e investigador del centro de estudios Fedea. El diagnóstico es complicado, así como su solución, máxime a la víspera de una cita electoral en la cual lo más probable es que nadie saque mayoría absoluta. “Los gobiernos de coalición o débiles, como ya estamos viendo en la Administración regional, suelen generar burbujas de gasto. El problema no es tanto el presente, sino soportar las presiones de incremento de gasto a futuro”, añade.

Las comunidades autónomas son las responsables de prestar la sanidad, la educación y los servicios sociales, partidas que empujan el gasto constantemente al alza. Durante la pandemia, los Gobiernos regionales han contado con las transferencias extras que el Estado les ha brindado con fondos propios y de la UE, y que ahora van desapareciendo aunque parte de los desembolsos que financian se han cronificado.

Para la próxima legislatura también queda pendiente la reforma del sistema de financiación autonómico. Los técnicos coinciden en que el modelo actual, que hubiera tenido que renovarse en 2014, funciona bien en épocas de expansión económica, pero ha generado distorsiones entre territorios. También creen que el momento es propicio, porque todo cambio es mejor efectuarlo cuando la economía crece. Menos acuerdo hay en la arena política. El PP se ha hecho con grandes cuotas de poder en las últimas elecciones autonómicas, lo que dificultaría la reforma en caso de una victoria de la izquierda en los comicios generales. “Se necesita capacidad de acuerdo entre los grandes partidos a escala nacional y al mismo tiempo contentar a los diferentes Gobiernos autonómicos con la dificultad que supone Cataluña, que sigue planteando reivindicaciones difícilmente aceptables por las demás”, analiza Santiago Lago, catedrático de la Universidad de Vigo. “Además, una cosa son los bloques y otra es la polarización. Esta última no ayuda nada”.

Ese es el marco en el que deberán moverse las promesas que los partidos políticos han empezado a formular ya antes del arranque de la campaña. Las formaciones que acuden a las elecciones todavía no han concretado sus programas electorales. El PP, no obstante, ya ha anunciado una bajada de impuestos para las rentas de menos de 40.000 euros en sus primeros cien días de mandato. También aseguró que derogará la reforma laboral que logró sacar adelante el Gobierno con el apoyo de los agentes sociales, aunque esta semana ha rectificado. Los socialistas, hasta ahora más centrados en los derechos laborales, les han recordado que sus promesas pueden darse de bruces con la realidad, puesto que algunas de las reformas son una exigencia de Bruselas para desbloquear recursos del fondo de recuperación.

El vicepresidente económico del PP, Juan Bravo, matizó en distintas ocasiones que la rebaja de impuestos está supeditada a cómo se encuentren las cuentas cuando –y si– su partido llega a gobernar. No sería la primera vez que las promesas en materia fiscal lanzadas durante la campaña electoral no se mantienen. Pasó con el socialista José Luis Rodríguez Zapatero, que aseguró que reduciría impuestos y tuvo que recular, y después con Mariano Rajoy, que además ejecutó el mayor recorte del gasto público de la democracia.

La política fiscal del próximo gobierno se desplegará, además, en plena operación de reducción de balance por parte del BCE. Con la pandemia, Fráncfort prorrogó su política de compra masiva de bonos y de tipos ultrabajos. La situación ahora es muy diferente. La institución que preside Christine Lagarde dio un golpe de timón en su política monetaria para contener la inflación: el precio del dinero ha pasado del 0% al 4% y el instituto monetario ha empezado ya a soltar lastre. El rendimiento de la deuda soberana, que llegó a ser negativo, ha ido escalando. Y lo ha hecho más en la última semana después de la línea dura adoptada por Lagarde en la cumbre de banqueros centrales de Sintra (Portugal). Las primas de riesgo, sin embargo, se han mantenido estables, también la de España. “No tendría por qué dispararse. El crecimiento y la inflación han contribuido a reducir el nivel de endeudamiento”, recuerda Antoni Garrido, de la Universidad de Barcelona.

Para este año, el Gobierno ha presupuestado 30.178 millones de euros para devolver los intereses de la deuda. Se trata del 7% de todas las cuentas públicas. El Ejecutivo ha minimizado el impacto de la abrupta subida de tipos con una política de gestión de la deuda prudente, consistente en aprovechar la época de tipos bajos y endeudarse a más largo plazo. Aun así, sin el respaldo del BCE, el Gobierno deberá no perder de vista los mercados. “En el futuro habrá más condicionantes que procederán de la política económica. No solo derivados del coste de la deuda, puesto que el Gobierno tendrá que acudir a ellos para financiar el déficit. Los mercados marcan también el límite de lo que consideran aceptable. Y si una determinada política se considera que no es acertada, eso tiene una traducción inmediata, como vimos durante la crisis del Reino Unido”, apunta Raymond Torres, director de coyuntura en Funcas.

La exprimera ministra británica, Liz Truss, fue castigada por los mercados y finalmente dimitió tras proponer una drástica bajada de impuestos en paralelo a un ingente aumento del gasto. “Una rebaja de impuestos en este momento no sería la mejor medicina, porque el sector público en momentos de crisis tiene que jugar un papel importante. No se trata de tener un sector público grande, sino fuerte”, subraya Jesús Ruiz-Huerta, catedrático en la Universidad Rey Juan Carlos. Ruiz-Huerta lideró el comité de expertos que el año pasado presentó una propuesta de reforma fiscal integral a petición del Ministerio de Hacienda, siendo este uno de los hitos comprometidos con Bruselas. Finalmente, el Gobierno aplazó la reforma completa ante las turbulencias causadas por el conflicto en Ucrania. En su lugar, aprobó varios ajustes, incluidos nuevos impuestos temporales. Ante la actual situación de incertidumbre política y económica, el economista recuerda que cuando Enrique Fuentes Quintana [ministro de Economía con Adolfo Suárez] llegó al Gobierno en 1977 se encontró con una elevada incertidumbre política y una inflación de doble dígito que minaba el bienestar de los ciudadanos. Contener la subida de precios se convirtió en su prioridad. “Cualquier reforma que se ponga en marcha necesita una planificación sensata y una aplicación gradual”, añade el economista

España deberá empezar ya a arbitrar, al asumir la presidencia rotatoria de la UE, en el debate sobre la reforma de las reglas fiscales, con los halcones, encabezados por el ministro alemán Christian Lindner buscando apretar las tuercas. La Comisión Europea, sin embargo, está pensando en fijar un terreno de juego lo suficientemente amplio para evitar volver a cometer errores pasados. El objetivo es poner el foco en la reducción de deuda a medio plazo mediante una regla de gasto. Eso debe proteger a las haciendas estatales de ejecutar los recortes salvajes del pasado, que se cebaron con los servicios públicos y la inversión. “Todos los Estados miembros deben continuar protegiendo la inversión financiada con fondos nacionales y asegurar el uso efectivo del fondo de recuperación y resiliencia y otros fondos de la UE”, sostiene la comunicación publicada por Bruselas el pasado marzo que fija las orientaciones para las haciendas nacionales. Y en concreto, establece dos objetivos clave para los países: las transiciones verde y digital. “Las políticas fiscales deben asegurar el apoyo a esas transiciones”, determina Bruselas.

“La reforma busca cambiar la gobernanza del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para que las reglas sean más individualizadas y dentro de un periodo de tiempo. Claro que hay una condicionalidad, y bendita sea: pone las cosas claras en la dirección correcta, esta vez con sensatez”, apunta Matilde Mas, catedrática de la Universidad de Valencia y directora de Proyectos Internacionales de Ivie, quien considera que el próximo Ejecutivo heredará una situación económica y financiera razonablemente buena. “No hereda un muerto”, sostiene. Coincide Alicia García Herrero, economista jefa de Natixis para Asia-Pacífico. “Alemania va a apretar, pero no creo que vayamos más allá de la propuesta de la Comisión. Y para cuando se apliquen las reglas lo peor ya habrá pasado y hay situaciones peores que la de España”, afirma.

El ex economista jefe del FMI, Olivier Blanchard, resumía en un tuit el sentir de buena parte de las instituciones comunitarias. “Hay una hermosa caricatura sobre la Tierra arrasada en 2050. Y un anciano le dice a un joven: sí, la mala noticia es que la Tierra es inhabitable. Pero la buena es que la deuda está por debajo del 60%”, ironizaba. “Ese comentario lo sintetiza muy bien. Es cierto que España tiene una posición de partida compleja por su déficit estructural, pero también que Bruselas va a ser más flexible para gastar más en la industria verde y digital”, afirma Garrido, de la Universidad de Barcelona.

La Comisión ya se había fijado la necesidad de avanzar hacia esas dos transiciones al comienzo de su mandato. En el área digital, Bruselas se propuso no perder el tren de la revolución digital en la industria y plantar cara a EE UU en el terreno de los datos. La UE ya no aspira a poder tener los datos que generan todos sus ciudadanos, pero sí a un trozo de pastel similar al tamaño de su economía, del 16,5% del PIB mundial. Según un estudio del think tank CEPS, solo un 4% de los datos del continente están albergados en servidores europeos. La pandemia, el gran atasco global y la guerra de Ucrania han impuesto nuevas necesidades, como la industria de los chips. De nuevo, la Comisión se ha propuesto que el Viejo Continente en 2030 alcance el 20% de un mercado dominado por los asiáticos. La invasión rusa, además, ha puesto sobre la mesa la necesidad de acelerar el segundo gran plan de Bruselas: la transición energética. Es un paso necesario que sin embargo dejará unos perdedores a los que hay que compensar si se quiere evitar una fractura social.

Más armas

No es el único gasto que España debe afrontar para cumplir sus compromisos exteriores. La OTAN sigue presionando para que los aliados aumenten su gasto en defensa hasta el 2% del PIB dados los mayores desafíos que afronta. No son solo amenazas tradicionales, como la guerra en Ucrania. También se trata de otras guerras de diferente intensidad, desde las cibernéticas hasta las llamadas amenazas híbridas. España se ha comprometido a llegar a esa meta de forma progresiva, hasta 2029. Ahora el peso de ese gasto ronda el 1,2%, después de que el Ejecutivo de Pedro Sánchez elevase el gasto en ese departamento en un 26,3%, lo cual suscitó malestar entre Unidas Podemos, los socios minoritarios del Gobierno.

A los nuevos retos se añaden los antiguos. Y hay uno que destaca sobre todos los demás: las pensiones, la partida más grande de todo el presupuesto de gasto del Estado con 190.000 millones de euros previstos para 2023. “Los políticos saben que el mayor grupo de votantes son los mayores”, comenta José Ignacio Conde-Ruiz, catedrático en la Universidad Complutense de Madrid y subdirector de Fedea. El desafío más visible es el demográfico. La longevidad es cada vez mayor y los nacimientos se han desplomado. Además, los nuevos jubilados perciben pensiones más elevadas por haber cobrado, de media, salarios más altos.

El encaje de bolillos que ha presentado el Ejecutivo con su reforma de pensiones pasa por blindar la actualización de las prestaciones al IPC e incorporar cambios que elevan los ingresos. Entre ellos está el destope de las cotizaciones máximas y el mecanismo de equidad intergeneracional, una cotización extra que se ajustará si el gasto se desvía de las previsiones. Con estas medidas, el Gobierno espera moderar la subida del coste de las pensiones del 12% del PIB actual a una media del 14% hasta 2050.

Conde-Ruiz, como muchos otros economistas y organismos, cree que la reforma será insuficiente para contener el gasto. Defiende que la prestación se calcule sobre el total de la vida laboral, que el sistema se ajuste a la esperanza de vida y se dediquen recursos a políticas de crecimiento de largo plazo enfocadas a los jóvenes. “Uno de los retos del próximo Gobierno es la mejora de las políticas activas”, dice el economista. “Cuanto más altos son los salarios y la tasa productividad, mejor es para el sistema de pensiones”.

Olga Cantó, catedrática de Economía en la Universidad de Alcalá, coincide en que el debate sobre las pensiones no debe abordarse solo desde el punto de vista demográfico. Considera que hay que invertir en los jóvenes y apostar por la educación. “Con un mercado de trabajo sin mejores salarios es muy complicado financiar las pensiones de hoy. La pregunta es cómo aumentar la productividad”, lanza. Y añade que las diferencias intergeneracionales están también en la fiscalidad del capital y de la riqueza. “No se trata solo de los jóvenes, sino de qué jóvenes. Va a haber una transmisión del patrimonio muy desigual en el futuro”.

El empleo ha resistido a la pandemia gracias al apoyo público y la afiliación a la Seguridad Social está ahora en máximos. Pero la tasa de paro es la más elevada de la UE (13,3%), el nivel de desempleo juvenil es sangrante y los salarios están estancados. Muchos de los pobres de hoy en día tienen trabajo y una vivienda en propiedad, pero no llegan a fin de mes. “Y los más pobres de España son los más jóvenes. Se incorporan tarde al mercado laboral y pasan mucho tiempo en la precariedad”, señala Nuria Badenes Plá, investigadora del Instituto de Estudios Fiscales. “Uno de los grandes errores es que no se hace una política fiscal integrada. No se puede poner un remiendo y dejar un agujero por otro lado”, advierte.

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