El retraso de los Presupuestos dificulta cumplir con el ajuste que pide Bruselas
El Gobierno no tendrá las cuentas aprobadas hasta el verano, lo que implica que las nuevas subidas de impuestos no tendrán el tiempo suficiente para recaudar lo que se esperaba
El tiempo apremia. Aunque el Gobierno ya ha puesto en marcha la maquinaria para elaborar los Presupuestos, el calendario le restará efectividad. En el proceso habitual se aprueban en septiembre del año anterior. Este año, en la mejor de las hipótesis, las cuentas estarán listas para el verano y las nuevas subidas de impuestos que contengan se quedarán sin el tiempo suficiente para recaudar lo que se esperaba. Además, en plena ralentización económica la evolución natural de los ingresos perderá fuerza. Y todo ello hará que este año vuelva a ser muy difícil cumplir con la meta de déficit ofrecida a Bruselas, del 1,8% del PIB. No obstante, el Gobierno podrá alegar ante la Comisión que ha puesto en marcha las subidas de impuestos, aunque no logre ingresarlas en el año. Máxime cuando Bruselas ya ha mostrado indulgencia con Francia e Italia.
España ya ha conseguido salir de la tutela directa de Europa, que aplica a los países cuyo déficit público supera el 3% del PIB. Una vez fuera, Bruselas pide un esfuerzo de ajuste estructural, aquel considerado permanente y que no tiene en cuenta los ingresos que vienen por la mejora del ciclo. Para 2019 y 2020, el Consejo de líderes europeos acordó que España tenía que ajustarse un 0,65% del PIB por año. Si bien se permite incumplir hasta 0,5 entre los dos ejercicios. A la luz de los últimos datos, no parece que el déficit de 2019 vaya a bajar mucho. Es decir, el año pasado España prácticamente se comió todo el margen que daba Bruselas. Por lo que este ejercicio ha de ajustar sí o sí el 0,65%, unos 8.000 millones de euros.
El problema reside en cómo se mide ese ajuste estructural, calculado con fórmulas muy complejas. Gobierno y analistas creen que este año la economía crecerá en torno al 1,6%. Y esa tasa se está acercando al llamado crecimiento potencial: ya no se está en la fase alcista del ciclo, que aporta sustanciales ingresos extra, y por lo tanto todo lo que baje el déficit contará, en principio, como ajuste estructural.
El desfase de las cuentas públicas
Gastos
600 miles de millones de euros
501.497
500
400
356.857
300
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
18
prev.
Ingresos
500 miles de millones de euros
471.002
400
368.278
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2005
2007
2009
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2013
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2017
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prev.
Déficit
4% del PIB
1,9
2
1,2
0
-2
-4
–2,5
-6
–5,1
-8
–6,7
-10
–9,4
-12
–11,3
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
18
prev.
Fuente: IGAE.
EL PAÍS
El desfase de las cuentas públicas
Gastos
600 miles de millones de euros
501.497
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356.857
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2005
2007
2009
2011
2013
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Ingresos
500 miles de millones de euros
471.002
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2009
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Déficit
4% del PIB
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2005
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Fuente: IGAE.
EL PAÍS
El desfase de las cuentas públicas
Gastos
600 miles de millones de euros
501.497
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Ingresos
500 miles de millones de euros
471.002
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2005
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2012
2013
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2016
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Déficit
4% del PIB
2,1
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2005
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2008
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2015
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2017
2018
prev.
Fuente: IGAE.
EL PAÍS
Ahora bien, ¿cuánto puede bajar el déficit? Por el lado del gasto, los Presupuestos son solo orientativos, explican fuentes de la Administración. Luego hay que gastarlos. El anterior ministro Cristóbal Montoro solía ir cerrando el grifo conforme veía una desviación. Y el actual Ministerio de Hacienda ya empezó a hacerlo a finales de 2019. Para disciplinar a las Administraciones, Hacienda dispone de una herramienta: la llamada regla de gasto, recogida en la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Se trata de un límite a los incrementos de gasto calculado para que los desembolsos no suban más de lo que lo hará a medio plazo la economía y, por ende, los ingresos. Hacienda puede esgrimirlo para exigir a los departamentos que contengan el gasto.
Aun así, más de un tercio de las partidas se quedan fuera de esta regla de gasto. No están limitadas ni las pensiones, ni el desempleo, ni los intereses de la deuda. Y solo las pensiones, la principal rúbrica de todas, engordan al 7% anual. Además, Hacienda no ha logrado por ahora que se cumpla con la regla: el gasto computable escala al 4,8% en la Administración central y al 5,8% en las comunidades.
Otro inconveniente es que para 2020 se ha elevado mucho el tope de la regla de gasto. Esta se calcula según crecimientos pasados. Y estos han subido mucho, dejándola en un techo del 2,8%. “Significa que los Ayuntamientos podrían gastar más del superávit que tienen y que está sirviendo para compensar parte del déficit de la Seguridad Social”, señala una fuente de la Intervención.
En cualquier caso, si Hacienda consiguiera imponer esta restricción podría dejar el total de los desembolsos creciendo en un entorno algo superior al 3%. Y así no tendría suficiente para cumplir con la meta de déficit. La contención del gasto no bastaría.
Por el lado de los ingresos, lo normal es que suban igual que la economía sumando la inflación. El Gobierno prevé que el PIB crezca un 1,6% y los precios, un 1,9%. Parece discutible que la inflación vaya a repuntar tanto, apunta María Jesús Fernández, analista de Funcas. Pero concediendo al Gobierno que eso se cumpla, los gastos y los ingresos crecerían en proporciones similares y el déficit en consecuencia se mantendría más o menos igual. De modo que no se reducirá el desfase solo con el crecimiento natural de la recaudación.
Solo que el Gobierno también tiene previsto subidas de impuestos por valor de 5.700 millones, unas medidas que ya presentó en los Presupuestos de 2019 que no se aprobaron. Y que solo quedarían algo por debajo del ajuste que pide Bruselas. Entre ellas se incluye la tasa Google, el impuesto a las transacciones financieras, un tipo mínimo para las grandes empresas, un repunte del gravamen al diésel, alzas en el IRPF de las rentas altas y subidas fiscales para los grandes patrimonios.
Según explican fuentes gubernamentales, este ajuste significa que las cuentas públicas se ceñirán al artículo 135.2 de la Constitución, que ha entrado en vigor este año y obliga a seguir el mandato presupuestario de Bruselas.
Sin embargo, la Autoridad Fiscal, entonces dirigida por el actual ministro de la Seguridad Social, José Luis Escrivá, ya dijo en enero de 2019 que estimaba por esas medidas una recaudación menor: de 4.200 millones. Y añadió que además no habría tiempo para implementarlas. Según esos cálculos, debido a los retrasos solo se podría recaudar la mitad de lo proyectado. Y esa cifra se daba con la economía creciendo más y sin el empleo desacelerándose con la intensidad de ahora.
Plazos legales
Un año más tarde, la situación se repite y no volverá a dar tiempo. “En 2020 no se puede esperar mucho por los plazos legales, que harán que las subidas de ingresos tarden en aplicarse”, afirma Francisco Vidal, economista jefe de Intermoney. El Gobierno está analizando aprobar este martes los proyectos de ley de los nuevos impuestos, la tasa Google y la financiera. Hacen falta al menos tres meses de trámite en las Cámaras, y la primera vez que los propusieron ya se estableció un periodo adicional de tres meses de entrada en vigor, en parte porque se necesita orquestar toda la infraestructura necesaria para cobrarlos. Tardarían al menos seis meses, sin tener en cuenta el conflicto que pudiera generar la tasa Google con la Administración Trump.
Las subidas de Sociedades e IRPF se aprobarán con los Presupuestos. En Sociedades se recaudará lo mismo al liquidarse más tarde. Pero en la del IRPF se perdería la mitad del año. En definitiva, al menos habría que redoblar la subida de impuestos planeada para conseguir el mismo impacto en el año. “Subir el gasto es fácil, subir ingresos si no es por la vía del crecimiento es mucho más complicado”, comenta Luis Garvía, profesor de Finanzas de ICADE.
La ventaja con la que cuenta España es que, en plena desaceleración de la economía, Bruselas está siendo más flexible con los países incumplidores. Así ha sucedido con las cuentas de Francia, Italia o Bélgica. En todo caso, España siempre podrá alegar que al menos puso en marcha las medidas, aunque no las recaude en el año. Y como ha ocurrido con otros países, la Comisión Europea se conformará con señalar que hay un riesgo significativo de desviación, pero no impondrá nuevos ajustes.
Hacienda busca ahorros
Los Presupuestos de Montoro están en vigor desde 2018. El Gobierno podría forzar la máquina impulsando subidas de impuestos por decreto en lugar de en Presupuestos. Pero eso no valdría para la tasa Google y Tobin, que necesitan normas propias por ser figuras de nueva creación. Y aunque su redacción ya esté lista, los tiempos de la liturgia legislativa retrasarán unos meses su aplicación. Estos dos impuestos, que según el Gobierno recaudarían 2.000 millones, solo aportarán ingresos desde el momento que entren en vigor, al igual que el alza del diésel. Se trata de impuestos indirectos que no pueden ser retroactivos porque se cobra operación por operación y no pueden remontarse atrás, explican expertos fiscalistas.
En Sociedades, sí que puede afectar a toda la renta del ejercicio aunque se apruebe a mediados de año. Hacerlo retroactivo en el IRPF parece difícil por la litigiosidad que despertaría. Y Patrimonio está cedido a las comunidades, que pueden aplicar y aplican generosas bonificaciones.
Toda esta menor recaudación puede paliarse por el lado del gasto: si los Presupuestos se aprueban más tarde, también hay nuevos desembolsos que se aplazan. Pero el encaje de bolillos sigue complicado. Por eso Hacienda busca alivio en las revisiones del gasto que hace la Autoridad Fiscal. Incorporará sus recomendaciones de ahorro sobre gasto farmacéutico no hospitalario, incentivos a la contratación y subvenciones. Además, intentará meter en los Presupuestos el estudio que está elaborando la Autoridad Fiscal sobre los beneficios fiscales. Sin embargo, esta tiene como plazo septiembre e incluirá un menú de opciones cuyos ahorros no son tan populares y, por tanto, de difícil aplicación. Por ejemplo, brindaría mucho dinero suprimir los IVA reducidos o la reducción por tributación conjunta en el IRPF.
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