El Estado Mayor de la guerra

¿Quién dirige esta guerra? ¿Los militares? ¿Estados Unidos? ¿Los 19 Gobiernos de la Alianza Atlántica? ¿Su secretario general, Javier Solana? Un poco, todos. En las operaciones diarias, la responsabilidad es de los mandos militares aliados. En la orientación política, la práctica ha generado una suerte de Estado Mayor político de la intervención, compuesto por la cúpula de la OTAN y los cinco países occidentales del Grupo de Contacto (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Italia y Alemania). Opera virtualmente -por vía telefónica y otros medios de telecomunicación- o físicamente, mediante reuniones irregulares confidenciales, preparando el consenso de las grandes decisiones.A diferencia de la guerra del Golfo, emprendida por una coalición internacional en que Washington llevaba la voz cantante, prácticamente en solitario, y pactaba bilateralmente ritmos y detalles, ésta es una campaña dirigida por una Alianza de 19 países, 17 de ellos europeos. El hermano mayor de los aliados -en peso político, contribución económica y potencia tecnológico/militar- sigue siendo EE UU. Pero ahora los pactos son más necesarios. Y más sutiles.

Teóricamente, la dirección política recae en el Consejo Atlántico, que preside Solana en su sesión permanente de los 19 embajadores, o en el rango de ministros. Pero en la práctica, el consenso se cocina previamente. Las grandes iniciativas proceden sobre todo de Washington, pero también de Londres, París y de la cúpula de la OTAN, que actúa como catalizador del consenso en una suerte de Estado Mayor político o gabinete de crisis virtual.

Cinco opciones

Así ha sucedido con cinco opciones adoptadas por los aliados: el rechazo a la oferta de alto el fuego ofrecido por Milosevic, que ignoraba las otras cuatro condiciones internacionales; la reactivación de la iniciativa diplomática para reincorporar a Moscú al frente anti Milosevic; el embargo petrolero encomendado a la Unión Europea, y la reciente resurrección de la hipótesis de una operación terrestre.En otros casos, la iniciativa es prácticamente exclusiva -aunque siempre con intercambio de información- del secretario general, como ocurrió con la preparación del discurso del secretario general de la ONU, Kofi Annan, en Ginebra, el 9 de abril; o la coordinación de la Alianza con ACNUR y las otras agencias y organizaciones humanitarias que trabajan en los Balcanes.

En ocasiones, el gabinete de crisis se reúne confidencialmente, casi al completo. Lo hicieron los ministros de Exteriores europeos del Grupo de Contacto (el alemán Joschka Fischer, el británico Robin Cook, el francés Hubert Védrine y el italiano Lamberto Dini) hace unos días en París. Allí acabaron con la disidencia italiana respecto al embargo petrolífero de la Unión Europea (UE).

Estos cuatro países han constituido así el "directorio" en la sombra de la componente europea de la OTAN y la fábrica incipiente de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) europea: lo que no ha sido necesario para la unión monetaria -un esquema de "núcleo duro" que se expande en "círculos concéntricos"- se ha revelado indispensable para la política exterior. Y para la de Defensa, que por vez primera el Tratado de Amsterdam atribuye fundamentalmente a la Alianza Atlántica. Los cuatro operan también como vaso comunicante entre la OTAN y la UE. Su práctica diaria contribuirá a prefigurar los avances de Europa hacia una verdadera política exterior, superadas ya las fracturas que la atenazaron cuando la guerra de Bosnia.

En otras ocasiones, los cuatro, Estados Unidos y la cúpula de la Alianza Atlántica sustituyen la reunión colectiva por el contacto bilateral -Solana ha prodigado los viajes, sobre todo antes de la intervención- o por la conferencia telefónica bilateral o múltiple, que se celebra a diario entre altos funcionarios. Así ha ocurrido con la resurrección de la opción terrestre como alternativa, que exigió un intenso debate entre bambalinas.

Cuando el consenso está trabado y sólo quedan pendientes matices o acentos, la decisión, la orientación o el plan de actuación aterriza en el Consejo Atlántico. Cuenta ya con la garantía previa de que se abrirá camino, porque las posiciones de los componentes del gabinete de crisis resumen las de los otros socios. O, excepcionalmente, porque los Gobiernos renuentes aplican el principio de solidaridad, por el que, salvo en caso de fuerza mayor o de especialísimo interés nacional, se apuntan a la mayoría. Especialmente en una coyuntura bélica.