La respuesta de la UE a los dos años de la agresión rusa a Ucrania

La agresión rusa a Ucrania se produjo el 24 de febrero de 2022. En poco más de mes y medio, los rusos habían conseguido ocupar casi el 70% de su territorio, con el objetivo de tomar la capital Kiev e instaurar un Gobierno de su confianza, dando facilidades para que su presidente, Volodímir Zelenski, abandonase la capital. Sin embargo, los planes no se cumplieron. En primer lugar, porque Zelenski no abandonó la capital, a pesar de llegar a estar las tropas muy cerca. Puso en marcha una resistencia completa que hizo que los rusos tuvieran que ir retirándose. Es importante recordar que en estos dos últimos años Rusia ha tenido que ir replegándose, llegando a ocupar actualmente menos del 15% del territorio, a pesar de que en las últimas semanas ha habido algunos reveses para Ucrania.

Josep Borrell, alto representante de la UE para la política exterior, en su libro The year that war returned to Europe, publicado en mayo de 2023, analiza los acontecimientos del año 2022 desde su posición. En el mismo señala que el objetivo de Rusia con esa agresión no era de seguridad, expansión o motivos internos. Su objetivo era otro y era claro: dividir la posición de los Estados europeos y debilitar el funcionamiento y el desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea.

A los dos años del inicio de la agresión, entendemos que ha ocurrido claramente lo contrario. La UE ha conseguido una cohesión entre los Estados miembros como no tenía hasta entonces. Ha reforzado los avances que se habían producido en este campo desde el inicio de la IX Legislatura del Parlamento Europeo (2019-2024), como el Fondo Next Generation o las medidas adoptadas en la lucha contra la covid-19. Por otro lado, se ha fortalecido la PESC. Entre otras medidas, se han adoptado importantes decisiones, entre ellas en el ámbito de las sanciones, en el que se han aprobado 12 paquetes y está a punto de alcanzarse un decimotercero.

Tampoco se pensaba que se iba a fortalecer la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), que ha alcanzado niveles que no estaban previstos. Por un lado, hace ya un año que se ha puesto en marcha una misión de la UE para preparar a alrededor de 50.000 soldados ucranios en territorio comunitario, en Toledo y en Burgos, por ejemplo. En todo caso, quizás lo más llamativo ha sido la actualización del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (FEAP), que, junto a las ayudas de los Estados miembros, suma cerca de 50.000 millones para la compra de municiones y armamento a Ucrania.

Cuando se empezó a percibir en la opinión pública mundial que Estados Unidos tenía problemas para cumplir sus compromisos de asistencia militar a Ucrania, debido a una división política entre republicanos y demócratas, el Consejo de Asuntos Exteriores de la UE se reunió el 2 de octubre de 2023, por primera vez fuera del territorio de la Unión, en Kiev, para manifestar que el apoyo de la UE a Ucrania es total, independientemente del apoyo de Estados Unidos, y será de carácter político, económico, humanitario y militar.

Es importante recordar también que, tanto desde el punto de vista de la PESC como de la PCSD, siempre pensamos que iba a ser muy difícil alcanzar acuerdos, dado que hasta ahora se entendía que hacía falta la unanimidad, y que, concretamente, Hungría iba a vetar el acuerdo. Sin embargo, en la práctica se ha utilizado en varias ocasiones el método de la abstención constructiva, que hasta ahora apenas se utilizaba. Con este método, la abstención no implica vetar la decisión, aunque sí lleva consigo que no se forma parte de los acuerdos adoptados.

Es también importante resaltar que, en el ámbito de la PCSD, con motivo de la compra de armamentos se utilizó un Reglamento para la ejecución de estas decisiones, lo cual implicaba que la decisión se adoptaba a través del procedimiento legislativo ordinario. Es decir, que para la ejecución de las decisiones el Consejo solo necesitaba mayoría cualificada y aprobación del Parlamento Europeo. De esa forma, hubo algunos Estados, especialmente Hungría, que no votaron a favor, pero no impidieron la aprobación relativa a la compra, provisión y almacenamiento de municiones y armas.

Con estos ejemplos se pone de manifiesto que la UE, ante Ucrania, ha podido desarrollar algunas medidas que no estaban previstas, y su alcance, tanto de la PESC como la PCSD, ha sido muy superior a lo que se esperaba. Ello se ha debido a la cohesión entre los Estados miembros y al acuerdo con amplio respaldo del Parlamento Europeo, en donde las resoluciones en torno al apoyo a Ucrania se han aprobado con el respaldo de cerca de dos tercios de la Cámara, lo que implica que han sido las votaciones con mayor grado de consenso a lo largo de la legislatura.

Hay que recordar que en el Consejo Europeo de diciembre de 2023 Viktor Orbán aprobó las decisiones relativas a la ampliación a través de su ausencia. Sin embargo, al día siguiente, a la hora de votar la reforma del Marco Financiero Plurianual 2022-2027, en el que figuraba una nueva partida de 50.000 millones para Ucrania, se mostró en contra e hizo uso del veto. Así, en febrero de 2024 ha habido que hacer un Consejo extraordinario para resolver esta cuestión, como se alcanzó finalmente. Sin embargo, la ayuda de Estados Unidos de 60.000 millones de dólares está todavía pendiente de ser aprobada, y posiblemente se alargue a pesar del compromiso que el presidente Joe Biden ha alcanzado con Zelenski.

Esto ha sido posible gracias a que el apoyo de la ciudadanía ha sido casi completo. En las encuestas de los Eurobarómetros realizadas en el último año podemos comprobar cómo la ciudadanía está a favor de las medidas adoptadas y de la necesidad de desarrollar el refuerzo de una política común de defensa, con cerca del 80%. Esto justifica que la presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyen, que acaba de hacer oficial que quiere presentarse de nuevo al cargo, ha propuesto que, si es elegida, habrá un comisario de Defensa.

Para que se consoliden los desarrollos de la PESC y la PCSD, es necesario que el Consejo Europeo, posiblemente en su reunión de primavera durante la presidencia belga, convoque la Convención Europea para la reforma de los Tratados, tal y como solicitó formalmente el Parlamento Europeo en el mes de noviembre. Además de reforzar las instituciones, y especialmente el Parlamento Europeo, deben conseguir superar la unanimidad en el proceso de toma de decisiones, sobre todo en los temas de política exterior y política fiscal. Asimismo, habrá que incorporar nuevas políticas.