La ley de amnistía anulará la “responsabilidad penal, administrativa y contable” de más de 300 independentistas y 73 policías encausados por el ‘procés’

La proposición de ley orgánica de amnistía pactada entre el PSOE y Junts que abre la puerta a la investidura de Pedro Sánchez es una realidad. La norma ha sido registrada en solitario por el PSOE en el Congreso, y no por todos los grupos de la mayoría como estaba previsto, a las 18.03 de este lunes para que sea tramitada “por la vía de urgencia”, pero no por lectura única. La norma registrada supone anular la “responsabilidad penal, administrativa y contable” de todos los que cometieron delitos relacionados con el proceso soberanista en Cataluña durante una década, entre el 1 de enero de 2012 y este lunes, 13 de noviembre de 2023. El texto no incluye referencias a la investigación de casos de lawfare (persecución judicial por motivos políticos) que puedan desembocar en la amnistía de las víctimas en caso de que una investigación parlamentaria así lo concluyera. El término lawfare sí se incluyó en el acuerdo al que el PSOE llegó la semana pasada con Junts. Se confirma así lo que planteaban los socialistas tras el malestar que generó ese documento en muchos sectores, especialmente en la judicatura y el mundo del Derecho: esto es, que en ese acuerdo político se habían hecho concesiones sin validez jurídica, para preservar la ley, que es la que despliega efectos reales. De hecho, el tono de la exposición de motivos de la ley es muy diferente al del acuerdo político con Junts.

Sin embargo, el fiasco de que finalmente la ley esté solo firmada por el PSOE y no por todos los grupos con los que en teoría estaba pactada (Sumar, ERC, Junts, PNV, Bildu, BNG) reduce mucho la fuerza de la exposición de motivos, que tenía el gran valor de que la firmaban los independentistas con constantes referencias a la Constitución. Este chasco se debe sobre todo por una resistencia a última hora de ERC, que no veía clara la redacción de la norma sobre los delitos de terrorismo, pero también estaba molesta por las formas, ya que se había pactado antes con Junts y luego se les envió a ellos para la firma. Félix Bolaños, el máximo responsable de la ley, que ha comparecido en el Congreso, ha insistido en que la norma tendrá el apoyo de todos estos grupos, pero para el PSOE es un problema político que este lunes no esté esa firma y sobre todo muestra la enorme complejidad que tendrá esta investidura, que ya ha pinchado en el primer gesto simbólico.

Al resistirse ERC, los socialistas optaron por presentarla en solitario, pero esto no parece poner en riesgo la investidura porque la norma estaba muy trabajada con los independentistas. Bolaños, visiblemente molesto por este contratiempo de última hora, ha dicho a la prensa que eran los grupos los que debían explicar por qué no habían firmado y no él. El registro en solitario de la ley ha sorprendido a Sumar, socio de coalición del PSOE y que no estaba al tanto, pero que en todo caso fuentes del grupo parlamentario restan importancia a este asunto, que califican de “formalidad” y subrayan que lo “verdaderamente importante es que la ley salga adelante” con el apoyo de todos los grupos que apoyarán la investidura.

La norma beneficiará a los independentistas implicados a todos los niveles. Así, Oriol Junqueras dejará de estar inhabilitado y Carles Puigdemont podrá volver a España sin ningún proceso pendiente cuando la ley orgánica entre en vigor, algo que puede tardar meses, y que el PP y Vox tratarán de retrasar tanto en su tramitación en el Senado —donde los populares disponen de mayoría absoluta— como a través de recursos al Tribunal Constitucional. También quedarán cargos menores — Bolaños ha citado a directores de colegio imputados por abrir sus escuelas para el referéndum ilegal de autodeterminación del 1 de octubre de 2017— hasta llegar a un total de 309 personas, según los cálculos del Gobierno, además de los 73 policías implicados en procesos por la represión violenta de la consulta, prohibida por la justicia. Para evitar polémicas, la exposición de motivos aclara sobre la amnistía a los agentes: “En ningún caso implica la criminalización de los funcionarios que intervinieron en defensa del orden público, pues la presunción de inocencia es un principio básico de nuestro ordenamiento jurídico. Lejos de ello, persigue aliviar la situación procesal de los encausados”. La ley obliga a los jueces a aplicar la amnistía una vez solicitada en el plazo de dos meses como máximo, una vez se apruebe la ley,. Y los posibles recursos contra la aplicación de la norma “no tendrán efectos suspensivos” sobre la misma, señala el texto.

El texto legal establece en su artículo 1 que quedarán amnistiados los “actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable, ejecutados en el marco de las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, de su preparación o de sus consecuencias, siempre que hubieren sido realizados entre los días 1 de enero de 2012 y 13 de noviembre de 2023″. Además, incluye también dentro de la amnistía las acciones cometidas entre estas fechas, “aunque no se encuentren directamente relacionadas con estas consultas o incluso hayan sido realizadas con posterioridad a su respectiva celebración”, que consistan en “reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña, así como los que hubieran contribuido a la consecución de tales propósitos”.

Con esta redacción, quedarían en principio fuera de lo amnistiable los delitos por los que ha sido condenada Laura Borràs, la presidenta de Junts; o por los que ha sido procesado Gonzalo Boye, el abogado de Carles Puigdemont, sin aparente vinculación con el proceso soberanista. La primera fue condenada en marzo a 4 años y medio de cárcel, a 13 años de inhabilitación y a una multa de 36.000 euros por falsedad en documento oficial y prevaricación administrativa por trocear contratos para beneficiar a un amigo cuando estaba al frente de la Institució de les Lletres Catalanes, entre 2013 y 2018. Boye ha sido procesado por supuestamente ayudar a blanquear fondos a uno de sus clientes, el narcotraficante gallego Sito Miñanco.

En su artículo 2, la norma señala las excepciones que impiden amnistiar determinados hechos delictivos vinculados a las consultas soberanistas. “Quedan excluidos de la aplicación de la amnistía los actos dolosos contra las personas que hubieran producido un resultado de muerte, aborto o lesiones al feto, la pérdida o la inutilidad de un órgano o miembro, la pérdida o inutilidad de un sentido, la impotencia, la esterilidad o una grave deformidad; los actos tipificados como delitos de torturas o de tratos inhumanos o degradantes con arreglo al artículo 3 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, siempre que superen un umbral mínimo de gravedad; los actos tipificados como delitos de terrorismo (...) siempre y cuando haya recaído sentencia firme y hayan consistido en la comisión de alguna de las conductas descritas en el artículo 3 de la Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2017; los delitos de traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la Defensa Nacional del Título XXIII del Libro II del Código Penal”.

La medida, como reclamaba ERC, incluye a los implicados en la causa del Tsunami Democràtic y el caso de los CDR, a pesar de que la Fiscalía pida para ellos un procesamiento por terrorismo. Y en la última semana también se ha ampliado el perímetro para que entren algunas personas del entorno de Carles Puigdemont implicadas en el caso Voloh, donde se investigan las relaciones con Rusia de estos independentistas. En el caso de los CDR no hubo muerte ni graves lesiones, por lo que quedarían amnistiados, ya que la futura ley cubre la acusación de terrorismo cuando no haya muerte o delitos graves. El juez del caso Tsunami, Manuel García-Castellón, intenta imputar a Puigdemont por terrorismo por la muerte de un hombre de un infarto en el aeropuerto de Barcelona en las protestas de 2019, pero no parece probable que esa idea siga adelante. En el texto de la ley se cita expresamente que solo quedarían fuera de la amnistía los delitos de terrorismo cuando haya recaído sentencia firme, algo que todavía está muy lejos de ocurrir en este caso.

El texto, después de una larga exposición de motivos, tiene 16 artículos, en los que queda clara también la amnistía total en cuestiones económicas, lo que permitirá anular fianzas y dinero retenido por otras medidas cautelares. Esto beneficiará a varios dirigentes, entre ellos el expresidente catalán Artur Mas y los propios Puigdemont y Junqueras. Eso sí, la norma señala que no se devolverá el dinero ya pagado en procesos concluidos con sentencia firme y tampoco habrá indemnizaciones a los que ya han sufrido condenas y cárcel. El procedimiento en los casos en que los acusados sí se podrán acoger a la ley será urgente y preferente, con dos meses de plazo para contestar, a fin de que ningún tribunal dilate la concesión de la amnistía.

No habrá condiciones para obtener los beneficios, pero sí está clara una cosa: frente a quienes critican que esta ley anula el delito, los tipos penales no se tocan —sí se modificaron el año pasado, para reducir posibles condenas, aunque sin eliminarlas— y si hubiera un nuevo procés, podrían abrirse procesos penales similares. Por eso la amnistía está limitada temporalmente y no perdona comportamientos futuros, como sucede en todas las leyes de este tipo en todo el mundo. El Código Penal sí se toca para reincorporar la amnistía como motivo de extinción del delito, algo que estaba en el Código Penal de 1973, pero se eliminó en el de 1995, cuando se estableció un nuevo texto legal, el llamado Código Penal de la democracia.

El preámbulo del texto pretende resaltar la constitucionalidad de una ley de este tipo y pone ejemplos en el ámbito europeo, entre ellas la más reciente Ley 38-A/2023, de 2 de agosto, de Portugal, que amnistía a todos los jóvenes de entre 16 y 30 años por la comisión de determinados delitos con motivo de la visita del papa Francisco a dicho país.

Preámbulo

Ese preámbulo se detiene en justificar la constitucionalidad de la ley —que será sin duda recurrida por el PP y previsiblemente también por algunos tribunales encargados de aplicarla— y remarca la reivindicación de la Constitución, del Estado de derecho y del ordenamiento jurídico nacional e internacional. Es una fórmula indirecta para comprometer a los independentistas en la renuncia a la unilateralidad, aunque sin hacerlo constar expresamente porque Junts no estaba dispuesto a pasar por ahí. “Las metas a perseguir dentro del marco constitucional son plurales. No obstante, todos los caminos deben transitar dentro del ordenamiento jurídico nacional e internacional”, reza el texto de forma expresa, algo que para el Gobierno supone descartar tácitamente la unilateralidad. Por eso era importante que estuviera la firma de Junts y ERC, que finalmente no figura en la ley.

“Desde el año 1978, España cuenta con un texto constitucional homologable al de los países de nuestro entorno, que garantiza los derechos fundamentales individualmente considerados y preserva los derechos ideológicos y políticos de todos, y que establece para los poderes públicos la obligación de interpretar las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados, tal y como reconoce la propia Constitución”, subraya el texto del preámbulo.

Todos estos párrafos parecen pensados para garantizar la constitucionalidad de la norma, que el Ejecutivo reivindica ahora, tras insistir durante años en que una amnistía no entraba en la Constitución. El propio Sánchez, que lo afirmó varias veces con claridad, alega ahora que entonces se referían a la amnistía que pedían los independentistas, argumentada de una manera muy diferente a esta.

Respecto al proceso soberanista que acabó con la condena de la mayoría del Gobierno catalán por sedición, desobediencia y malversación, el texto tan solo señala que “estos hechos comportaron una tensión institucional que dio lugar a la intervención de la Justicia y una tensión social y política que provocó la desafección de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales, que todavía no ha desaparecido y que es reavivada de forma recurrente cuando se manifiestan las múltiples consecuencias legales que siguen teniendo, especialmente en el ámbito penal”. El relato del procés no es tan cercano al que defiende el independentismo como el del acuerdo político con Junts hecho público la pasada semana y que incluso hablaba de los decretos de nueva planta del siglo XVIII, pero tampoco asume ningún error por parte de los independentistas.

En cualquier caso, el Gobierno insiste en que esta norma es impecable a pesar de que la Constitución no mencione la posibilidad de una medida de gracia como esta. El Ejecutivo sostiene que se han hecho hasta 52 amnistías en Europa desde la II Guerra Mundial y varias de ellas han sido en países que, como España, tampoco contemplan esta opción en sus constituciones, como Alemania o Bélgica. “Con esta ley orgánica de amnistía las Cortes Generales acuden de nuevo a un mecanismo constitucional que refuerza el Estado de derecho para dar una respuesta adecuada más de diez años después del comienzo del proceso independentista, cuando ya se han superado los momentos más acusados de la crisis y toca establecer las bases para garantizar la convivencia de cara al futuro. De esta manera, al asumir las Cortes Generales esta decisión de política legislativa, no solo no invaden otros espacios, sino que, muy al contrario y en uso de sus competencias, asumen la mejor vía de las posibles para abordar, desde la política, un conflicto político”, dice el preámbulo.

“De la necesidad, virtud”

La explicación política es clara: Sánchez defiende que ha hecho “de la necesidad virtud” y admite que si no necesitara los votos de los independentistas, no habría abordado ahora la amnistía, pero a la vez está convencido de que resultará bueno para Cataluña y para toda España dar carpetazo jurídico al procés. El Ejecutivo sostiene que lo único que podría reavivar un procés ya muy debilitado es precisamente la entrada sistemática de cargos intermedios independentistas en la cárcel, lo que, sin amnistía, podría suceder en los próximos meses.

Toda la exposición de motivos de la proposición de ley está atravesada por la idea de que un Estado democrático, con pleno respeto a la Constitución, decide hacer una excepción y amnistiar unos delitos circunscritos a un periodo de tiempo y a una situación política especial, la de la crisis en Cataluña, con el objetivo de mejorar la convivencia. De hecho el propio nombre de la norma va en este sentido: “Ley Orgánica de Amnistía para la Normalización Institucional, Política y Social de Cataluña”. En el texto se repite en varios párrafos esa idea: “se consagra así legalmente la voluntad de avanzar en el camino del diálogo político y social necesario para la cohesión y el progreso de la sociedad catalana, en el entendimiento de que el refuerzo de la convivencia justifica la presente ley de amnistía, que supone un punto de inflexión, con la finalidad de superar obstáculos y mejorar la convivencia avanzando hacia la plena normalización de una sociedad plural que aborda los principales debates sobre su futuro mediante el diálogo, la negociación, y los acuerdos democráticos. De esta manera, se devuelve la resolución del conflicto político a los cauces de la discusión política”.

Una vez registrada la ley, empezará la investidura. Ya se ha convocado oficialmente el miércoles y el jueves. Pedro Sánchez podría así ser investido presidente después de tres meses de intensas negociaciones y lograría algo que parecía impensable hace poco: que Junts, que rechazaba de plano cualquier compromiso de gobernabilidad, se incluya en una mayoría muy compleja y transversal, a la que se ha sumado incluso Coalición Canaria, contraria a la medida de gracia. Tal mayoría está a punto de hacerse realidad con un pegamento que se ha vuelto decisivo: la concesión de la amnistía, reclamación independentista desde hace cinco años, y, sobre todo, la voluntad de evitar un Gobierno PP-Vox. Este último propósito une a casi todos los que apoyarán la investidura de Sánchez, con la excepción de los canarios, que respaldaron también el intento fallido del popular Alberto Núñez Feijóo de hacerse con la presidencia. El jueves, si no hay ninguna novedad, arrancará un nuevo Gobierno de Pedro Sánchez, que ha costado una amnistía y un pacto a muchas bandas con hasta cinco mesas de diálogo diferentes, dos con ERC, dos con Junts y una con el PNV.