Seis preguntas clave ante la reforma de la cooperación española

En los últimos años, se ha asentado entre actores diversos un doble acuerdo sobre la política española de cooperación al desarrollo. En primer lugar, se coincide en señalar que es urgente poner fin a la larga etapa previa de desatención y ajustes presupuestarios; y se reclama, a cambio, iniciar una senda de expansión de los recursos y de fortalecimiento de las instituciones gestoras para asegurar que España vuelve a adquirir el rango de socio confiable en la escena internacional. En segundo lugar, se considera que a ese proceso debe acompañar una reforma profunda de la arquitectura institucional, el marco normativo y la definición estratégica de nuestra cooperación acorde a los tiempos y escenarios cambiantes. No se trata de recuperar el modelo que existía previo a la crisis: es otra la agenda de desarrollo, es más plural y diverso el panorama de actores a convocar y son otras las formas de hacer cooperación que se reclaman.

En este contexto, y tras 20 años de vigencia de la actual ley, no es extraño que diversos actores sociales hayan sugerido la necesidad de elaborar una nueva ley que ponga al día nuestro sistema de cooperación. Conviene, no obstante, hacer una puntualización incómoda: estamos lejos de saber, al menos de forma aceptablemente compartida, el modelo de cooperación al que aspiramos. Conocemos muy bien lo que no funciona, pero las indefiniciones y las discrepancias se acentúan cuando de lo que se trata es de definir hacia qué modelo se pretenden encaminar los pasos. Y es difícil elaborar una buena ley en esas condiciones: la clarificación del proyecto reformador debe preceder a la elaboración de ley, no a la inversa.

Es en este contexto que ha de saludarse como positiva la iniciativa promovida en el Congreso de los Diputados de poner en marcha una subcomisión y una secuencia de comparecencias para abordar las reformas que requiere el sistema español de cooperación. No es claro que este sea el mejor formato para un trabajo que requiere combinar estudios técnicos comparados y la visión de personas expertas, con un debate político de opciones. Pero en todo caso, puede ser una contribución útil y con el peso de reunir a los diferentes grupos políticos a un proceso de deliberación pública que debe desarrollarse, adicionalmente, en otros foros. Y resulta esencial en tiempos de alto volumen político devolver la cooperación para el desarrollo al ámbito de la concertación política y el acuerdo de Estado, algo a lo que esta subcomisión debería contribuir. En ese ámbito, es importante que el proceso no se vea devaluado en su ambición de partida: la cuestión no es qué cambios se han de introducir para hacer que funcione más eficazmente el modelo de cooperación que ahora tenemos, sino más bien preguntarse si ese modelo es el adecuado y al que debemos aspirar dada la experiencia adquirida y los cambios en el entorno.

En el marco de ese propósito, son muchos los aspectos a abordar, pero hay algunos interrogantes cruciales que debieran estar en la agenda, porque de su respuesta depende el escenario al que se quiera llegar. Seis son los que aquí se quiere subrayar.

El primero remite al papel de España en el sistema internacional de cooperación. España ha recorrido su particular década perdida como agente de cooperación desde que en 2009 se iniciase su declive financiero hasta situarse como el penúltimo donante de los países europeos avanzados, por delante tan solo de Grecia. Recuperar el puesto que le corresponde es una cuestión que va mucho más allá de la retórica: incluye dotar a su política de compromisos financieros plurianuales y acuerdos con diferentes organismos y fondos internacionales que son claves en la acción de desarrollo. Solo de este modo podrá España ocupar el lugar que le corresponde en su condición de potencia media.

El segundo remite al perímetro de lo que se requiere regular con la nueva ley: la pregunta es si debe limitarse al ámbito de la ayuda oficial al desarrollo o, alternativamente, trasladarse al territorio más dilatado y complejo de la cooperación al desarrollo. Este último acoge no solo la financiación oficial concesional, sino también la de baja o nula concesionalidad; no solo los fondos oficiales, sino también los privados con propósito de desarrollo; y no solo los recursos monetarios, sino también los recursos técnicos y la acción política para proveer bienes públicos y reglas globales que distribuyan mejor las oportunidades de desarrollo. La ley actualmente vigente se centra en la ayuda oficial al desarrollo, pero claramente la tendencia internacional es a operar en un campo mucho más dilatado. Podría ser, por ello, recomendable adoptar un foco más amplio, aunque sea a costa de elevar los niveles de complejidad de las respuestas y la diversidad de los actores e instituciones implicados.

España ha recorrido su particular década perdida como agente de cooperación desde que en 2009 se iniciase su declive financiero hasta situarse como el penúltimo donante de los países europeos avanzados

El tercer interrogante remite a la ubicación institucional del sistema. La norma vigente otorga la responsabilidad básica en el diseño y gestión de la ayuda internacional al Ministerio de Asuntos Exteriores (cualquiera que sea el nombre que adopte). Esta asignación de competencias es coherente con referir las competencias al ámbito limitado de la ayuda oficial al desarrollo. Será difícil, sin embargo, que esa atribución se mantenga inalterada si el campo de atención de la nueva ley se desplaza hacia el territorio más amplio de la cooperación para el desarrollo. En ese caso quedarían bajo su cobertura instituciones de cooperación financiera que hoy están bajo la órbita del Ministerio de Comercio (como Cofides, por ejemplo), mecanismos para la gestión de las migraciones cuya gestión radica en el Ministerio de Trabajo o fondos ambientales que son competencia del Ministerio de Agricultura. La cooperación dejaría de ser el patrimonio de un ministerio para conformarse como una responsabilidad del conjunto del gobierno. Este tránsito es acorde con la naturaleza comprehensiva de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, pero su aplicación al territorio nacional debiera comportar una revisión de los mecanismos de coordinación y gobernanza del sistema.

El cuarto interrogante remite al grado de centralización deseado en la gestión de la cooperación. De nuevo aquí la experiencia internacional admite múltiples opciones: una estructura altamente centralizada como en Suecia, un Ministerio especializado como en el caso de la DFID británica o una diversidad de agencias especializadas, con mandatos precisos y complementarios, como en Alemania o Estados Unidos. En la ley de 1998 se optaba por un modelo centralizado, cediendo el protagonismo de la gestión a la Aecid. Sin embargo, a medida que la cooperación opera en campos y con instrumentos más diversos, menos se justifica una estructura unitaria de gestión. Quizá sea, por ello, considerar la opción de un modelo descentralizado, con una pluralidad de agencias especializadas, entre ellas un potencial Banco de Desarrollo.

El quinto interrogante se orienta hacia el modelo de agencia oficial de desarrollo a la que se aspira. Como es obvio, la respuesta vendrá muy condicionada por lo que se responda a los interrogantes previos. En todo caso, la naturaleza jurídica que hoy tiene la Aecid no parece que le dote de la flexibilidad requerida para operar con eficacia en un ámbito complejo como la cooperación; y su progresiva conversión en un mero gestor de subvenciones la aleja del perfil propio de una agencia especializada en desarrollo. Ha de asumirse que las tareas que hoy se reclaman a una agencia de desarrollo son muy distintas de las de hace años: no se trata de que se implique en la gestión de proyectos de desarrollo, sino que sea capaz de convocar y hacer trabajar juntos a actores diversos al servicio de los objetivos de desarrollo. Este cambio en la función debe tener sus consecuencias en la estructura y cultura organizativa.

Por último, es importante definir mejor el papel de los diversos actores del sistema de cooperación y generar las dinámicas para que puedan trabajar de manera concertada al servicio de objetivos compartidos. Pare ello es bueno saber las funciones que cada cual está en condiciones de cumplir y los mecanismos requeridos para asegurar que los esfuerzos de cada cual sean complementarios. La eficacia de la cooperación del futuro dependerá no tanto de la existencia de una dirección centralizada y jerárquica del sistema, sino de la disposición de un marco de reglas e incentivos que permitan alinear los esfuerzos de cada cual.

Como se ve los interrogantes son de gran calado: identificar respuestas que resulten convincentes y susciten consenso no será fácil. Pero esa es la tarea que tenemos ante nosotros. La subcomisión del Congreso de Diputados puede hacer una contribución útil a ese proceso.

José Antonio Alonso es catedrático de Economía Aplicada de la UCM y Jaime Atienza es responsable de Financiación del Desarrollo de Oxfam Intermón.

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