¿Tiempos de celebración en la Agencia de Cooperación Española?

Hace ahora treinta años nacía la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), creada sobre la base de entidades ya existentes dedicadas a las relaciones con Iberoamérica y el mundo árabe. Con la creación de esta institución se reafirmaba la voluntad de la joven democracia española de disponer de una política de cooperación para el desarrollo homologable a la que tenían buena parte de nuestros socios comunitarios. Como en todos los aniversarios, también este convoca sentimientos encontrados de complacencia y frustración.

Hay, desde luego, motivos para la satisfacción. Cuando a finales de 1988 se crea la AECID, la política de cooperación apenas existía: la gestión estaba dispersa entre ministerios, era muy estrecho el rango de instrumentos disponibles y se carecía de experiencia y de personal experto en la tarea. La integración de España en la UE (entonces las Comunidades Europeas) supuso un estímulo impagable para avanzar en este terreno. A través de un proceso de aprendizaje acelerado, España se inspiró en el proceder de nuestros socios europeos, trasladando a nuestra geografía criterios, políticas y opciones institucionales. La AECID es fruto de ese aprendizaje. Treinta años después, España forma parte de los foros internacionales más relevantes en materia de desarrollo, dispone de un repertorio de instrumentos homologable al de nuestros socios de la OCDE, atesora experiencias de interés y dispone de un capital experto apreciable que opera en la administración publica, empresas de consultoría, universidades u ONG. Existen, por tanto, motivos para la celebración.

Ahora bien, existen también razones para la decepción. Pese al camino recorrido, la cooperación al desarrollo sigue siendo una política frágil, que se sustenta en consensos débiles, sometida a los vaivenes del ciclo político o al perfil de los responsables de turno, y que es relegada por casi todas las fuerzas políticas a las zonas de sombra de las prioridades públicas. El exponente más visible de esta frustrante imagen la proporciona la intensidad de nuestro esfuerzo presupuestario: en 1990, recién creada la AECID, nuestra ayuda oficial al desarrollo (AOD) suponía el 0,20% del PNB español, en 2017 (último año disponible) esa ratio era incluso inferior, situándose en el 0,19%. No hemos progresado nada en este aspecto en las tres décadas aludidas. El juicio pesimista se agrava cuando se tiene en cuenta que a las menguadas cifras acompañan los síntomas claros de un sistema institucional que ha quedado claramente obsoleto: fragmentado, mal dotado de recursos técnicos y humanos, sometido a unas normas que limitan su capacidad operativa y regido por unos procedimientos de trabajo propios de otra época.

Habrá quien atribuya estos comentarios a un sesgo personal o al gusto por la crítica fácil que cultivan los académicos. Abandonemos, pues, el solar patrio y reparemos en cómo juzgan a la cooperación española aquellas instituciones internacionales solventes que se dedican a valorar el comportamiento comparado de los donantes. Me referiré a tres informes que han salido en este año y que manejan, por tanto, datos relativamente actualizados.

Pese al camino recorrido, la cooperación al desarrollo sigue siendo una política frágil, que se sustenta en consensos débiles

Empecemos por uno de los más conocidos: el Índice de Compromiso con el Desarrollo (Commitment to Development Index, CDI) que elabora el Center for Global Development, de Washington. Se trata de un índice compuesto que pretende medir hasta qué punto diversos componentes de la acción exterior de los países ricos alienta oportunidades de desarrollo en los países más pobres. Para componer este índice se someten a escrutinio la ayuda internacional, los flujos financieros, la tecnología, el medio ambiente, el comercio, la seguridad y la emigración. Pues bien, en el último de los informes España aparece en una posición intermedia en el listado de países estudiados. En concreto, en el puesto 16 de los 27 países sobre los que reporta el índice, un poco por debajo de la media. Ese resultado es motivado por las buenas posiciones que España alcanza en los ámbitos de la inversión exterior (dominantemente orientada hacia países en desarrollo) y del medio ambiente (con mejoras en los índices de emisiones mayores que otros países). Ahora bien, si se acude al componente estrictamente referido a la ayuda internacional, la posición de España cae de manera estrepitosa y nuestro país se sitúa en el puesto 26, el penúltimo de la relación, por detrás de Grecia, Portugal, Polonia o Corea del Sur, entre otros.

Profundicemos algo más en la calidad de nuestra ayuda. El ya citado Center for Global Development junto con la Brookings Institution elaboran un índice de calidad de la ayuda, denominado QuODA, en el que consideran 31 indicadores referidos a la eficiencia, orientación de los flujos, procedimientos de gestión y grado de transparencia de la ayuda. En este caso se consideran no solo donantes bilaterales (países), sino también instituciones multilaterales. Pues bien, España ocupa el puesto 38 de los 39 donantes considerados: de nuevo, en el puesto penúltimo de la relación. Si se considera de forma simultánea la cantidad y la calidad de la ayuda, se obtiene un mapa revelador. La mejor combinación posible es la de aquellos países generosos en su ayuda y con altos estándares de calidad (Dinamarca estaría en este grupo); en otro cuadrante están los países que otorgan poca ayuda, pero con niveles aceptables de calidad (es el caso, por ejemplo, de Nueva Zelanda); otros contribuyen con una ayuda generosa, pero de calidad insuficiente (es el caso de Noruega); y finalmente, la peor combinación posible es la de aquellos con bajos niveles de ayuda y bajos estándares de calidad. Lamentablemente, España se encuentra en las posiciones postreras de este último cuadrante.

Vayamos al último de los informes que es el que elabora AIDDATA, un laboratorio de investigación que nació para mejorar la transparencia de la ayuda internacional. Ellos elaboran el informe Listening to Leaders, en el que recogen la opinión de diversos sectores sociales de los países de bajo ingreso acerca de la acción de desarrollo. Hay dos aspectos en esta información que son relevantes para lo que aquí se comenta, referidos a la utilidad y capacidad de influencia que se atribuye a los socios de desarrollo, considerando tanto donantes bilaterales (de nuevo, agencias nacionales) como algunas instituciones multilaterales. Pues bien, cuando se contempla la utilidad de la acción de los donantes, España ocupa el puesto 30 entre 35 donantes considerados. Todavía peor es la situación cuando lo que se juzga es la capacidad de influencia de esos socios: en este caso España ocupa el puesto 34 de los 35 estudiados. Así pues, la cooperación española vuelve a situarse en el peor cuadrante posible, el que combina baja utilidad y baja capacidad de influencia.

Es cierto que los actuales responsables del sistema de cooperación están haciendo esfuerzos por recomponer los destrozos más visibles del largo período de desatención y recorte presupuestario precedente

Ninguno de los índices mencionados está libre de objeción y, para ser honesto, mi opinión es crítica con alguno de los procedimientos e indicadores, pero la imagen agregada que arrojan es inequívoca. Tenemos un sistema de cooperación para el desarrollo que requiere una reforma en profundidad si quiere estar en sintonía con el peso y prestigio que España pretende tener en los foros internacionales. Es necesario mejorar el diseño estratégico de sus acciones, reformar su arquitectura institucional y dotar al sistema de un adecuado respaldo en términos técnicos, humanos y financieros.

Es cierto que los actuales responsables del sistema de cooperación están haciendo esfuerzos por recomponer los destrozos más visibles del largo período de desatención y recorte presupuestario precedente. Son pasos muy necesarios, pero en absoluto suficientes para lo que el momento requiere. Hoy se reclaman gestos claros (no meramente retóricos) de que la cooperación ha ascendido en la escala de las prioridades públicas; y propuestas solventes que hagan ver que se pretende acometer la reforma que el sistema requiere. Es posible que el gobierno actual no pueda agotar esa reforma, dado el incierto horizonte temporal de su gestión y los limitados apoyos parlamentarios de que goza. Pero, es claro que sería perder una nueva oportunidad dejar pasar esta legislatura sin sentar las bases de esa tarea, aunque sea un futuro gobierno el que se encargue de llevarla a término.

No quisiera atribuirme el papel de importuno aguafiestas: definitivamente, existen motivos para la celebración. Pero debiera aprovecharse también el aniversario para expresar una voluntad colectiva de cambio, que ponga fin a una etapa de abandono y sitúe a nuestro sistema de cooperación en sintonía con la complejidad y relevancia que comportan los desafíos del desarrollo sostenible en el mundo presente.

José Antonio Alonso es catedrático de Economía Aplicada de la UCM y miembro del UN Committee for Development Policy.

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