El desplome de los ingresos tributarios

El último Consejo Europeo ha propuesto a España una serie de medidas tributarias. Destaca, por su trascendencia, la propuesta de proceder a una revisión sistemática del sistema tributario. Entiendo que son varias las razones para ello, pero destacaría las siguientes: su incapacidad para generar los recursos demandados por nuestras políticas y por los bienes y servicios públicos; su ineficiencia, puesto que su estructura no contribuye en la medida adecuada al crecimiento económico; y su falta de neutralidad, lo que genera importantes distorsiones en las decisiones de los agentes económicos.

Desde la reforma fiscal del 77, los recursos tributarios han sido endémicos, incapaces para atender a las necesidades de gasto determinadas por la introducción de un Estado social: los ejercicios presupuestarios se han cerrado con déficit salvo para el período 2005-2007. Actualmente, los compromisos de reducción del déficit —7% del PIB en 2012— son acuciantes. En este contexto, se ha producido un desplome de los ingresos tributarios muy significativo: para el primer período de la crisis, 2007-2009, la caída de la presión fiscal ha sido superior a los seis puntos porcentuales, desde el 37,1% del PIB en 2007 al 30,7% en 2009, cuando en el resto de Estados miembros de la UE el declive ha sido de media de 1 punto porcentual. De hecho, se trata del Estado miembro que experimentó una disminución más fuerte. En fin, también es una presión fiscal baja comparada con la media en la UE, el 31,4% del PIB frente al 38,8% en 2011.

Ante estos argumentos se piensa en dos tipos de justificaciones: la brusquedad en la reducción de actividad así como el importe volumen de economía sumergida. Sin embargo, mientras que el PIB cayó en nuestro país en 2009 un 3,7%, la reducción fue superior en Alemania (5,1%), Italia (5,5%), Reino Unido (4,4%), situándose la media de la UE en el 4,3%. Ahora bien, no eran desdeñables los recursos fiscales generados por la burbuja inmobiliaria y, por tanto, muy coyunturales. En cuanto a los volúmenes de fraude, se estima para España, según los últimos estudios del profesor Schneider, referenciados por la Comisión Europea, una cifra del 19,2% del PIB, índice que equivale a la media para la UE. En fin, tales datos no sirven para explicar la totalidad de tales pérdidas recaudatorias. Se trata más bien de una alta elasticidad en relación con el desarrollo de la economía en un comportamiento anti-cíclico que se debe revisar.

En cuanto a la eficiencia del sistema, parece haber cierto consenso entre los economistas sobre la capacidad de la imposición para influir en el crecimiento. Hay impuestos que generan más coste y serían menos preferibles. Una estructura fiscal óptima podría apoyar en mayor medida las políticas económicas. En este sentido, la imposición sobre el consumo, la ambiental y el gravamen sobre la propiedad inmobiliaria causarían menores distorsiones de las que producen los gravámenes sobre la renta. La estructura del sistema tributario español no parece particularmente favorable al crecimiento, siendo los ingresos procedentes de los impuestos indirectos los segundos más bajos de la UE. España tendría cierto margen para mejorar la eficiencia de su sistema tributario reorientando los ingresos hacia los impuestos menos distorsionadores, tales como los que gravan el consumo, aunque está por ver el resultado de las últimas subidas del IVA; de hecho, se ha logrado un cierto reequilibrio de las cargas fiscales con la ampliación de la base del IVA. Ahora bien, se insistiría en la necesidad de explorar la reducción del ámbito de aplicación de los tipos reducido y superreducido. Debe recordarse que el IVA es un instrumento limitado para lograr efectos redistributivos de la renta; al contrario, los tipos reducidos producen distorsiones, tienen costes administrativos y de cumplimiento y, en no pocas ocasiones, se traducen en subvenciones indirectas a determinados sectores productivos. Se debería pensar en otras herramientas fiscales más eficaces para tales objetivos.

El bajo nivel de imposición medioambiental es preocupante y, además, puede suponer una subvención a los sectores más contaminantes. Este tipo de ingresos son los más bajos de la EU en 2011, en particular los procedentes de la energía, el transporte, la contaminación y los residuos. Dadas las reformas que se están implementando, parece que habría margen para subidas fiscales que mejorarían el funcionamiento del mercado y promoverían el ahorro energético. Mención especial requiere la revisión de la política de precios del agua, que podría contribuir a lograr objetivos medioambientales y de consolidación fiscal.

El bajo nivel de imposición medioambiental es preocupante

La neutralidad es hoy una proclamación más que una realidad en el sistema fiscal español debido al alto nivel de nuestros costes fiscales. Por poner un ejemplo, la recientemente eliminada deducción por adquisición de vivienda generó en 2009 más de 5.000 millones de euro en deducciones, coste que seguiremos soportando en medida decreciente puesto que los que entraron en el sistema antes de su derogación continuarán disfrutándola. La deducción por contribuciones a planes de pensiones, según la Memoria de la Administración Tributaria de 2010, determinó desgravaciones por valor de 5.700 millones de euros. Son varias las razones que abogan por replantear su vigencia: en un momento en que se endurecen las condiciones para disfrutar de las pensiones públicas, parece difícil justificar disminuciones de ingresos tributarios para permitir mejores pensiones privadas; además, es un incentivo regresivo puesto que la disfrutan más y en mayor medida quienes mayor nivel de renta tienen.

También son importantes las distorsiones por desgravaciones en el impuesto sobre sociedades: según la Memoria de la Administración Tributaria el tipo efectivo de gravamen que resulta de dividir la cuota a pagar por la base imponible reduce el tipo nominal general del 30% al 17,7%, esto es, el 60% de la previsión inicial; lo peor, que las pymes, pese a disfrutar de un tipo reducido del 25% para los primeros 300.000 euros con el objeto de reducir su carga por el impuesto, tiene las alícuotas efectivas superiores, hasta el 23.4%. Paradójico.

Los servicios de las Instituciones Europeas también llama la atención sobre las deficiencias de la imposición patrimonial —patrimonio, sucesiones y donaciones— que no ofrece suficientes recursos; destaca también la alta heterogeneidad entre comunidades autónomas que contribuye a su ineficiencia.

Finalmente, debemos referirnos a la lucha contra el fraude fiscal, con importantes recientes esfuerzos. Ahora bien, deberíamos resaltar un dato: nuestro país ofrece el peor coeficiente de funcionarios de administración fiscal por ciudadano de todos los Estados de la EU que lo son de la OCDE. Si bien es cierto que la AEAT se considera eficiente, la persecución de la evasión fiscal es también una cuestión de cantidad de recursos dedicados contra la misma.

Juan López Rodríguez es doctor en Derecho Tributario e inspector de Hacienda del Estado.