Impulso tras los ladrillos rotos

CAPÍTULO VI. [ Ver serie completa ]

La primera década de España en la Unión Económica y Monetaria, hasta 2008, representa uno de los periodos más largos de crecimiento sostenido de la economía española. Sin embargo, la crisis financiera evidenció que los cimientos de la expansión eran menos sólidos de lo que parecía. El crecimiento se basó principalmente en la fuerte acumulación de trabajo y capital, no siempre de la mejor calidad. Gran parte del empleo creado se concentró en sectores de baja productividad, y la inversión se acumuló en la construcción, especialmente en la vivienda.

La política monetaria, en manos del BCE, con el objetivo de estabilidad de precios en la eurozona, no proporcionó el tono más adecuado a la sobrecalentada economía española. Los precios crecían más que en el área del euro y los salarios crecían por encima de la inflación. España, como ya había sucedido en el pasado, perdió competitividad, pero esta vez sin posibilidad de ajustar el tipo de cambio. El diferencial de inflación se tradujo en tipos de interés reales negativos, alimentando el endeudamiento privado —que llegó a doblar el PIB—, lo que generó un profundo desequilibrio ahorro-inversión, financiado en gran parte con el exceso de ahorro alemán.

En este contexto de dinamismo económico y acumulación de desequilibrios, Lehman Brothers quebró, los mercados cerraron y el PIB mundial registró una contracción histórica. La economía española se vio seriamente afectada. Su nivel de actividad cayó casi un 9% entre 2008 y 2013. El volumen del PIB real anterior a la crisis no se recuperó hasta 2016, mientras que la economía de EE UU lo había logrado ya en 2010 y la eurozona lo haría en 2011.

Más allá de las ligadas a los desequilibrios financieros globales, la causas de la profundidad y duración de la crisis en España se explican en gran medida por errores de política económica. Las autoridades de la eurozona, cegadas por la crisis griega, trataron una crisis de deuda privada como un problema de sostenibilidad fiscal. La crisis financiera global de 2008 estaba mutando en una crisis de deuda pública en 2010. El BCE había subido los tipos de interés en medio de una profunda recesión y las autoridades europeas creyeron que la confianza de los mercados se recuperaría con políticas de austeridad. Sin embargo, como los hechos pondrían de manifiesto, hacía falta una fuerte expansión monetaria para mantener abiertos los mercados de deuda pública. Pero esto no llegaría hasta entrado 2012 con el “whatever it takes” de Mario Draghi.

Complacencia bancaria

Las autoridades españolas trataron el estallido de una burbuja de activos, incluido el colapso de un sector inmobiliario sobredimensionado, como un shock transitorio. Se consideró también que la posición del sector bancario español era fundamentalmente sólida y se perdió un tiempo precioso en sanearlo cuando España aún tenía fácil acceso a los mercados de deuda. Las restricciones impuestas por el supervisor bancario, el Banco de España, a los vehículos estructurados evitaron que la crisis de las subprime de 2007 tuviera un impacto significativo, lo que pareció alentar la complacencia de gestores bancarios y autoridades en vez de alertarles sobre la crisis que se avecinaba.

El fuerte nexo entre los bancos nacionales y su soberano subyacía en la crisis de deuda en la eurozona. Las dudas sobre la solvencia del soberano aumentaban las primas de riesgo de los bonos públicos y cuestionaban a su vez la solvencia de los bancos, que atesoraban elevados niveles de deuda soberana en sus balances. Por otro lado, los problemas de solvencia de los bancos nacionales, que eventualmente requerirían recursos públicos, generaban dudas sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas del país.

Dejando a un lado la evolución del comercio mundial, que experimentó una fuerte expansión, cabría citar tres factores principales detrás de la recuperación. En primer lugar, la reestructuración del sector bancario, llevada a cabo en gran parte gracias al apoyo financiero de la UE. En segundo lugar, la reforma laboral, que intensificó la creación de empleo y favoreció la devaluación interna, recuperando la competitividad perdida. En tercer lugar, el cambio de tono de la política fiscal, que pasó de contractivo a expansivo.

La reestructuración del sector bancario era necesaria para corregir una serie de desequilibrios relacionados con el elevado crecimiento del crédito y la concentración de riesgos en el sector inmobiliario. El profundo gap entre depósitos y créditos obligaba a la banca a financiarse en los mercados mayoristas a plazos cada vez más cortos. El riesgo ligado a la construcción representaba en torno a dos tercios del total, y el paro rampante ejercía una fuerte presión sobre la mora hipotecaria. Las cajas de ahorros acumulaban la mitad de los créditos del sistema. Debido a su estructura institucional y orgánica, las cajas no tenían acceso a los mercados para captar capital de calidad, mientras que su gestión y su política de riesgos en muchas de ellas no respondían tanto a criterios económicos como políticos. La interferencia de los poderes locales en la supervisión y gestión de algunas de ellas explican en parte los fallos en la evaluación de los riesgos.

La crisis financiera se manifestó inicialmente como una crisis de liquidez, a lo que las autoridades españolas respondieron acertadamente avalando las emisiones de deuda bancaria, hasta 200.000 millones de euros. La intervención de la Caja Castilla-La Mancha en 2009 propició la creación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), que concedía financiación en forma de adquisición de participaciones preferentes, financiando ocho procesos de integración de cajas, entre ellos el que dio lugar a BFA-Bankia. Como se constataría más tarde, tales integraciones no siempre resultaron en entidades más solventes ni mejor gestionadas.

Hasta 2012 se adoptaron una serie de medidas encaminadas a sanear el sector financiero, tratando también de profesionalizar y despolitizar los órganos de gobierno de las cajas. A fin de hacer frente a la avalancha de créditos fallidos, el supervisor aumentó progresivamente las provisiones bancarias, lo que agravó la situación de muchas entidades. La reestructuración del sector bancario español era inevitable, pero para entonces España estaba pagando primas de riesgo insostenibles. El 9 de junio de 2012, España tuvo que solicitar al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) asistencia para financiar la reestructuración del sector bancario, especialmente las cajas de ahorros. Para ello se firmó un acuerdo de entendimiento que incluía 32 condiciones para sanear el sector, introduciendo profundos cambios legislativos.

De los 100.000 millones otorgados por el MEDE como línea de crédito se utilizaron 41.333 millones, 38.833 millones destinados a reestructuración de nueve cajas. La Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (Sareb) absorbió 2.500 millones. La Sareb recibió activos inmobiliarios problemáticos de esas nueve entidades por un valor de 50.782 millones. Además, las cajas de ahorros se transformaron en bancos. Sin contar la deuda futura de la Sareb, las ayudas públicas al sector se cifran en más de 65.000 millones de euros.

La recapitalización del sector bancario se realizó bajo la autoridad de la Dirección General de Política de Competencia (DG COMP) de la Comisión Europea, que fue de facto la autoridad europea de resolución bancaria, bajo la responsabilidad del entonces vicepresidente de la Comisión Europea, Joaquín Almunia. La solvencia del sector bancario fue mejorando desde 2014. La tasa de morosidad cayó y el crédito se recuperó, aunque sin llegar a la exuberancia de la expansión precedente. El sector bancario, que había estado en el centro de la crisis, acabó contribuyendo a la recuperación.

Después de cuatro años de crisis, la economía española había destruido casi cuatro millones de empleos y el paro llegaba al 26%. En este contexto, el primer Gobierno de Rajoy llevó a cabo una ambiciosa reforma del mercado de trabajo, en línea con una serie de reformas más o menos radicales que desde los años ochenta habían tratado de reducir las rigidices del modelo laboral español.

Costes de despido

La reforma introdujo cambios en la negociación colectiva, promoviendo la flexibilidad interna de las empresas. Se dio mayor prioridad a los acuerdos de empresas sobre los sectoriales, incluyendo la posibilidad de salirse de los convenios sectoriales. Además, se limitó a un año la ultraactividad de los convenios en caso de no acuerdo para su reforma. Se redujeron los costes del despido y las prestaciones por desempleo a partir del sexto mes. Se eliminó la autorización administrativa para los despidos colectivos (ERE) y se facilitó el despido por causas económicas.

La reforma aumentó de manera significativa la intensidad de empleo del crecimiento. Entre 2014 y 2019, la tasa de paro cayó en casi dos puntos por año, lo que contrasta con una caída de poco más de un punto entre 1995 y 2008. Además, el empleo total recuperaba los 20 millones en 2019. La economía española, que había crecido a una media anual de un 2,5% desde 2014, creó casi 600.000 empleos por año, cifra comparable a la media de la expansión precedente, aunque la economía creció entonces más intensamente.

La reforma pretendía también reducir rigidices salariales, lo que contribuyó a la devaluación interna. Los salarios reales de los trabajadores prácticamente se estancaron entre 2014 y 2019, mientras crecían los de la eurozona. En la expansión precedente los salarios reales en España habían crecido el doble que en la eurozona.

La moderación salarial se logró en parte vía el aumento de la precariedad. A pesar de la reforma, la flexibilidad del mercado de trabajo siguió lográndose principalmente a través de contratos temporales. La tasa de temporalidad siguió siendo una de las más altas de la eurozona. Los trabajadores que disfrutan de contratos indefinidos son mayoritariamente hombres en edad productiva, mientras que muchos jóvenes y mujeres, así como trabajadores poco cualificados, reciben contratos temporales.

La reforma tampoco abordó de manera decisiva otros problemas asociados al mercado de trabajo español, tales como las bajas competencias profesionales, servicios de empleo ineficientes, desajustes entre las necesidades del mercado y las cualificaciones profesionales ofrecidas por el sistema educativo, el bajo gasto en formación permanente o políticas activas de empleo ineficaces.

El estallido de la burbuja inmobiliaria y la larga y profunda recesión aumentaron el déficit público en más de 13 puntos del PIB en un par de años, del 2% en 2007 al 11% en 2009. La deuda pública no hizo sino aumentar hasta 2014, superando el 100% del PIB.

La doctrina de las autoridades europeas sobre el papel de la política fiscal cambió de forma significativa durante la crisis. En 2009 promovieron una expansión fiscal coordinada de corte keynesiano, pero ésta debía financiarse con dinero nacional —no comunitario—, ser temporal y cumplir con las reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Una trinidad imposible. La contracción del PIB y la expansión fiscal llevaron a un aumento generalizado de los déficits, por lo que, en cumplimiento de las reglas del Pacto, el Consejo adoptó las correspondientes recomendaciones para la corrección de los déficits excesivos. El keynesianismo de las autoridades europeas se tornó en preocupación por la sostenibilidad de la deuda pública y en adhesión a la doctrina de las contracciones fiscales expansivas. Posteriormente, a partir de 2014, reconociendo el fracaso de tales políticas y al rebufo del BCE, se interpretaron las reglas fiscales de forma mucho más flexible, utilizando todo el margen de discreción disponible, lo que cambió el tono hacia una política fiscal más neutral, cuando no expansiva.

La política presupuestaria española reflejó tales cambios de doctrina económica a nivel europeo. El tono de la política fiscal fue indiscutiblemente contractivo en plena recesión. Después de la expansión fiscal de 2009, se procedió a un fuerte ajuste de 7 puntos del PIB hasta 2013, cuando la economía española estaba funcionando claramente por debajo de su potencial. A partir de 2014, la política presupuestaria dejaría de ser contractiva, contribuyendo a la salida de la crisis financiera.

La evolución de la deuda pública desde 2014 es testigo del soporte proporcionado por el presupuesto al crecimiento. Mientras que la ratio de deuda cayó solo un 5% del PIB nominal, éste registraba un aumento acumulado del 20% hasta 2019.

De hecho, España tardó una década en reducir su déficit por debajo del 3%. El Consejo abrió el procedimiento de déficit excesivo en 2009, fijando el plazo para su corrección en 2012. Sin embargo, tanto las condiciones económicas como las presupuestarias demostraron cabezona y reiteradamente que ese plazo no era realista y se fue ampliando sucesivamente hasta 2016, que España incumplió, abriendo la posibilidad de recibir una multa del 0,2% del PIB. El Consejo no solo canceló la multa, sino que prorrogó hasta 2018 el plazo para corregir el déficit. España cumplió con este último plazo gracias al efecto positivo del ciclo sobre los balances presupuestarios, desaprovechando el periodo de expansión económica para crear espacio fiscal con el que hacer frente a posibles recesiones.

España entró en la pandemia con un sector bancario solvente y rentable, pero el déficit público era del 2,8% del PIB, el gap permanente entre ingresos y gastos superaba el 3% y la deuda pública llegaba al 95%. Por otro lado, aunque la tasa de paro había caído al 14%, el porcentaje de trabajadores temporales rondaba el 30% y la productividad española seguía por debajo del 90% de la media de la eurozona.

De nuevo, tras una etapa de fuerte crecimiento, la economía española se enfrentaba a un shock adverso de proporciones históricas en una posición vulnerable. Sin embargo, esta vez podría ser diferente. El shock nada tiene que ver con tales vulnerabilidades y las autoridades monetarias y fiscales de la eurozona parecen haber aprendido de los errores del pasado. De las autoridades españolas depende que la crisis se torne en oportunidad.

Carlos Martínez Mongay es economista.