El caso Panamá: cuando se rompe la burbuja de la macroeconomía

A pesar de haber crecido a tasas excepcionales durante 30 años, el país del Canal vive una agitación social inédita por el aumento del costo de vida, y la dolarización le impide usar herramientas para contener la inflación. ¿Cómo se ha llegado a esta encrucijada?

Una mujer grita arengas durante una jornada de protestas contra el Gobierno, el 18 de agosto, en Ciudad de Panamá.
Una mujer grita arengas durante una jornada de protestas contra el Gobierno, el 18 de agosto, en Ciudad de Panamá.Bienvenido Velasco (EFE)

Panamá vive estos días un estado de agitación nunca visto desde el retorno de la democracia en 1989. En julio, cientos de miles de panameños —indígenas, educadores, obreros, personal de salud, estudiantes— salieron a las rutas de una punta a la otra del país para protestar por el costo de vida y la corrupción. Las manifestaciones fueron festivas: los tamboritos, los bailes congos, los afros, los cantos campesinos, contagiaron a capas medias que llamaron a golpear cacerolas en la capital. Una muestra vibrante de enojos macerados en tres décadas de exclusión y precariedad institucional, que acaba de salir a superficie. Y que ha parido otro hito: una negociación inédita entre el Gobierno y decenas de movimientos sociales que lleva casi dos meses y se espera que concluya con el inicio de una nueva fase, a la que se sumen organizaciones empresariales y de la sociedad civil.

Por supuesto, el país del Canal no es una excepción a la hora de recibir el impacto de una inflación que hoy afecta a casi todos los países en el continente, y que en los últimos meses ha puesto en pie de guerra a las comunidades indígenas de Ecuador, los choferes de Ciudad de México o los agricultores de Perú. Pero, por sus particularidades, Panamá se ha vuelto una especie de paradoja: la dolarización de más de un siglo (la más larga del mundo), que atrajo grandes capitales extranjeros, aseguró cierta estabilidad y contribuyó a un crecimiento sostenido a tasas excepcionales durante 30 años, no garantizó una mejor vida ni los servicios públicos para la mayoría de la población. Y tiene atada de manos a las autoridades, quienes no disponen de herramientas para hacer frente a la inflación. ¿Cómo es que las fortalezas económicas llegaron a convertirse en debilidades sociales?

Aunque en las últimas tres décadas Panamá haya sido la envidia de sus pares en la región por sus tasas de crecimiento (que han llegado a ser de hasta un 15% anual), esta riqueza se ha quedado en los números macroeconómicos y en unas pocas manos: es el tercer país más desigual de América Latina, la región más desigual del planeta. El 80% del Producto Interno Bruto (PIB) se concentra en dos ciudades de la zona interoceánica; proviene del propio Canal y de un puñado de actividades relacionadas, como las zonas libres, el sector financiero y la construcción. Hoy, el 10% más rico obtiene el 37,3 % del ingreso nacional, casi 13 veces más que el 40% más pobre. Y, como en casi todas partes, las estadísticas golpean más a afrodescendientes, mujeres y población rural. En las comarcas, por ejemplo, el 90% de sus habitantes vive en pobreza.

Esta franja de tierra con apenas cuatro millones de habitantes mueve toneladas de un océano a otro y conecta 144 rutas marítimas, pero solo dispone de una carretera que conecta al país. La concentración de la inversión pública en la geografía más rica, los magros porcentajes de rubros como educación y salud en el presupuesto público, la escasa rentabilidad social de la inversión pública y una recaudación tributaria problemática, desembocaron en una desigualdad de espanto. El ingrediente global de 2022, la inflación, terminó por hacer estallar la olla a presión.

En la capital, maestros en huelga y personas del grupo indígena Ngobe protestaron el pasado 28 de julio por el alto costo de vida.
En la capital, maestros en huelga y personas del grupo indígena Ngobe protestaron el pasado 28 de julio por el alto costo de vida.Arnulfo Franco (AP)

“Los salarios son artificialmente bajos y la educación es pésima”, dice el economista panameño Felipe Argote, “una combinación determinante para que se concentre la riqueza en pocas manos”. Guillermo Chapman, exministro y el cerebro detrás del boom de crecimiento de las últimas décadas, ha dicho que Panamá pretende ser una economía de mercado, pero es un capitalismo de “amiguetes” donde el Ejecutivo distribuye concesiones por medio de leyes especiales y potencia oligopolios. Maribel Gordón, economista, académica y referente de los movimientos sociales que protagonizaron las protestas, apunta además a la injusta recaudación tributaria: “La evasión empresarial es del 60% en el impuesto sobre la renta y del 33% en el ITBMS [Impuesto de transferencia de bienes corporales muebles y la prestación de servicios], mientras los asalariados llevan a sus hombros la carga impositiva”.

La pandemia empeoró todo. “El manejo fue pésimo, pequeños y medianos comerciantes quebraron sus negocios y el banco los llama aún todos los días”, dice Argote. Para más, el gobierno aumentó la deuda pública y destinó el grueso de gastos “en contratación de empleados del sector público que no se ha traducido en mejoras en la calidad de vida de las personas”, dice Carlos Morales, analista de riesgo crediticio en Fitch Ratings. Las deudas acumuladas por tres décadas, agitadas ahora por más casos de corrupción y la indolencia estatal en uno de los cierres más prolongados del continente, terminaron de implosionar en julio, justo cuando los precios treparon tanto como los enojos.

El factor dólar

Protegido por su dolarización de más de un siglo, Panamá se acostumbró a una inflación relativamente baja, explica Morales. Esto cambió cuando las cadenas de suministro a nivel global y los temores a una recesión en los mercados internacionales dispararon los precios de los combustibles: “El precio de la gasolina en Panamá, que afecta directamente a la población, se duplicó entre inicios y mediados del 2022″.

Sin duda, la decisión de hacer del dólar la moneda nacional ha rendido frutos, señala Morales: “Da confianza en la moneda, limita las salidas de capitales y provee de estabilidad macroeconómica”. En el caso de Panamá, dice, “este es uno de los factores que atrae inversión al país ya que no hay el riesgo cambiario en las inversiones, pero también hay lo negativo y es que pierdes la política monetaria”. A diferencia de los bancos centrales en Latinoamérica que iniciaron alzas en sus tasas de interés para contener el alza en los precios, Panamá depende de la Reserva Federal en Estados Unidos, el banco que emite dólares.

“Ese margen de maniobra lo pierde un país dolarizado, entonces se vuelve más importante la política fiscal, porque es la única herramienta que tiene el gobierno para mitigar choques económicos”, dice Morales. Cuando de política fiscal se trata, Panamá se ha vuelto cada vez más dependiente de la deuda para financiarse.

“Antes de la pandemia ya había un descontento generalizado, con varias crisis paralelas —de desigualdad, de representatividad y confianza, de recursos públicos—, pero la covid trajo consigo una de las peores recesiones y se reanudaron los focos de descontento”, explica la politóloga Claire Nevache. El PIB de Panamá se desplomó 18% en 2020, una de las caídas más profundas del mundo. En 2021 el rebote fue del 15% y el Fondo Monetario Internacional estima que el crecimiento este año será de 7,5%.

Todo eso terminó en las protestas históricas de julio, que parieron una unión también inédita de organizaciones sociales y las negociaciones de ellas con el gobierno, que ya llevan casi dos meses. Una crisis que coloca al país ante la oportunidad de encarar los cambios profundos que la coyuntura exige, pero también ante límites estructurales.

El 21 de julio maestros bloquearon la carretera panamericana en La Pesa, durante una protesta por los altos costos de la gasolina.
El 21 de julio maestros bloquearon la carretera panamericana en La Pesa, durante una protesta por los altos costos de la gasolina.Arnulfo Franco (AP)

El diálogo

Las protestas iniciaron en julio en la provincia de Veraguas con un aviso de educadores: “En las calles está el pueblo cansado de tantos golpes. No queremos mareos”. El gobierno respondió con el palo, la bota y el gas pimienta de la fuerza policial. Al día siguiente, gremios docentes comenzaron un paro de tres días. Fue el inicio de una gesta popular que duró todo el mes y terminó en otro hito: tres agrupaciones surgidas de la unión de decenas de movimientos sociales lograron sentar al gobierno en una Mesa Única de Diálogo en otra provincia, Penonomé. Allí, en una negociación que lleva más de 50 días, lograron acuerdos parciales en ocho temas que abarcan alimentos, medicamentos, salud, educación y corrupción. Y desencadenaron la furia de sectores empresariales.

Los gremios empresariales intentaron minar el proceso con el cuestionamiento a los líderes sentados en la negociación. Ni bien inició el diálogo, salieron en conferencias sucesivas a pedir un lugar para debatir cuestiones que son de interés nacional. “Sin el sector privado, los acuerdos en la Mesa de Diálogo serán contraproducentes para todos”, avisó la presidenta de la Cámara de Comercio, Industria y Agricultura de Panamá (CCIAP), Marcela Galindo, en un comunicado.

La crisis de credibilidad también los alcanza a ellos. Una encuesta del Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales (CIEPS) mostró que el 79% de los ciudadanos consultados cree estar gobernado por “unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio”. Esa es la tendencia en Panamá: hay altos niveles de desconfianza en todas las instituciones (la Asamblea Nacional suma 84,2%, el poder judicial 75,9% y los partidos políticos 87,5%) y los niveles de desconfianza interpersonal asustan (74.2% piensa que la gente “nunca o pocas veces es confiable”). La única que conserva niveles aceptables es la Iglesia, a quien el gobierno nombró como mediadora del diálogo.

Los acuerdos lograron subsidios al combustible y congelar ciertos alimentos, reducción en el precio de medicamentos y aumentar la inversión en educación al 6%, entre otros. No todos se cumplen. Muchos empresarios se resisten a acatar el control de precios y otros llevaron los acuerdos a la justicia. Hay quienes sostienen que las medidas no resuelven los problemas de fondo, algo que los propios referentes sociales reconocen pero consideran necesario para dar respiro en la crisis actual. “Pusimos el dedo en la llaga, en el sentido que dijimos dónde está una de las causas del alto costo de la vida: una estructura que genera ganancias extraordinarias para empresarios, alto costo para ciudadanos y bajo retorno para el productor”, dijo Maribel Gordón.

Una mujer  agita una bandera del Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares durante una jornada de protestas el 18 de agosto contra el Gobierno, en Ciudad de Panamá (Panamá).
Una mujer agita una bandera del Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares durante una jornada de protestas el 18 de agosto contra el Gobierno, en Ciudad de Panamá (Panamá).Bienvenido Velasco (EFE)

Tras la primera fase del diálogo entre el Ejecutivo y los representantes de los tres grupos que lideraron las protestas, surgió una nueva propuesta: la de una “mesa nacional, inclusiva y participativa”, que incluya a empresarios y sociedad civil. La violencia discursiva y una campaña de descrédito amenazan con minar la próxima fase.

“Esos empresarios que dicen defender el libre mercado en la práctica están en una defensa acérrima de la estructura oligopólica”, dijo Gordón. Y agregó: “Nosotros estamos dispuestos a un debate de cara a la sociedad en la siguiente etapa, que será polémica porque está en discusión el modelo excluyente de Panamá y en eso hay posiciones contrarias”. Son grupos que no confían entre sí pero tampoco creen en el tercer actor: el Gobierno, que debería mediar, analizar y consensuar pero parece incapaz de hacerlo.

“La Mesa de Diálogo no es una fuente de soluciones pero sí es un medio de ruptura con un statu quo que está totalmente agotado”, celebró Guillermo Castro, investigador del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso) y la Fundación Ciudad del Saber. Ahora llega una nueva etapa, que podría ser una transición ordenada hacia una fase siguiente de diálogo o un completo desastre. De todas maneras, “hay un nivel de convergencia en torno a la necesidad de modernizar el capitalismo panameño para ordenar la casa”, agrega Castro, quien lamentó que la Asamblea Nacional haya sido “totalmente incapaz de procesar el conflicto político que el país tiene”.

El escenario de crisis, con sus causas y posibilidades, está claro. “La pregunta es si queremos sincerarnos con nosotros mismos y atacar el fondo de los problemas”, dice Champman. Esa es la oportunidad y el desafío del país del Canal.

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