Por una UE mejor y más grande

Diez años después de la caída del Muro de Berlín, la Unión Europea puede por fin invitar a los antiguos países comunistas, como había prometido, a convertirse en miembros de la misma. La Comisión Europea de Romano Prodi ha concebido una estrategia de ampliación con visión de futuro. Sus características son una mayor apertura y flexibilidad en las negociaciones, e incentivos más claros para que los aspirantes a miembros se acerquen a los criterios políticos, económicos e institucionales de la UE. Si esto funciona, la Unión se convertirá en el mayor ejemplo del mundo de democracia próspera y de libre mercado.La ampliación de la UE no es tarea sencilla. Adaptar las normas de los posibles recién llegados a las de la UE lleva tiempo; negociar las condiciones de entrada puede ser endiabladamente complejo; y la propia UE debe reformar sus instituciones para una futura Unión compuesta quizá por 30 miembros.

En el fondo, el altruismo colectivo de la UE hacia el Este ha enmascarado a menudo la búsqueda del beneficio nacional. En una Unión dividida entre contribuyentes netos y beneficiarios netos, la realidad económica de la ampliación es que permitirá la entrada a países mucho más pobres. O bien los actuales donantes proporcionan una tarta mayor, o bien los actuales receptores se conforman con porciones más pequeñas. Como cada tratado de adhesión debe acordarse por unanimidad, es obvio que se puede acabar en un callejón sin salida. Los españoles y los irlandeses refunfuñan que no van a permitir que su gente pierda a favor de polacos, húngaros o letones.

Por eso hasta ahora, al menos sobre el papel, la UE se negó a iniciar conversaciones de ampliación con países candidatos mientras no cumpliesen una serie de duros criterios. Aunque uno podría ponerse quisquilloso y plantearse si los países con los que se iniciaron las conversaciones en 1998 (Chipre, República Checa, Estonia, Hungría, Polonia y Eslovenia) habían superado realmente esos obstáculos, el listón estaba alto. En consecuencia, la perspectiva de entrar en la Unión proporcionaba pocos incentivos a aquellos países para los que cumplir con las elevadas condiciones no estaba todavía en las cartas. Pero la falta de progreso en dichos países amenaza con convertir Europa en un continente dividido: la mitad, una fortaleza de los ricos, y la otra mitad, un volátil caldero de los pobres. La fuerte impresión causada por las guerras étnicas ha contribuido a la idea de utilizar la ampliación como zanahoria para atraer a los rezagados hacia la reforma.

La Comisión de Prodi propone ahora negociar con cualquier país que cumpla con los criterios políticos (democracia estable y respeto por los derechos humanos y de las minorías) y no insistir en el cumplimiento de los difíciles criterios económicos (una economía de mercado en funcionamiento y preparación para soportar la competencia de la UE) como requisito previo para las negociaciones. Como consecuencia de ello, la Comisión sugiere que se comiencen las negociaciones con otros seis países: Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, Rumania y Eslovaquia. También se contempla la posibilidad de futuras negociaciones con otros países de los Balcanes, siempre que solucionen sus disensiones fronterizas, respeten los derechos de las minorías y establezcan una cooperación regional.

Tras relajar los criterios de apertura, la Comisión propone también hacer las negociaciones más flexibles. Antes, una vez iniciadas las negociaciones, todos los candidatos se mantenían más o menos en el mismo nivel, mientras la Unión seguía una lista establecida de áreas (a las que en la jerga de Bruselas se denomina "capítulos") que se debían negociar con cada candidato. Ahora la Comisión quiere abrir nuevas áreas de negociación con cualquier país candidato en el momento en que éste parezca preparado.

Esta nueva flexibilidad proporciona un incentivo para llevar a cabo una reforma lo más rápida posible, y la Comisión contempla explícitamente una especie de competición: algunos países pueden alcanzar y adelantar a los anteriores líderes, que pueden sufrir un retraso si flojean en el esfuerzo. Un inconveniente de esto es que la cooperación entre los candidatos puede verse desalentada por la carrera para entrar; esto se podría remediar introduciendo incentivos a la cooperación en la forma en que la UE proporciona ayuda.

Estos incentivos quizá se hagan más atractivos con la perspectiva, ofrecida por la Comisión, de que algunos países entren a formar parte ya en el 2003. Aunque no se garantizan las admisiones anticipadas, dicha fecha supone una presión para los miembros actuales para completar la reforma interna de las instituciones de la UE. Éstas se crearon para los seis países fundadores y, con la insistencia en la unanimidad respecto a la mayoría de las cuestiones, son cada vez más lentas. Antes de admitir a los nuevos miembros será necesario que se tomen más decisiones siguiendo la regla de la mayoría; de no ser así, la ampliación hará explotar los programas actuales de la UE. Con 12 candidatos llamando a la puerta y otros en el horizonte, los miembros actuales no pueden demorarse.

Todavía hay dos cuestiones que la Comisión, o la UE en general, no ha abordado adecuadamente. En primer lugar, las sociedades poscomunistas, y no sólo los Gobiernos, deben participar en el proceso de ingreso. Hoy en día casi toda la ayuda que la UE proporciona a través del programa PHARE pasa por los Gobiernos candidatos o por homólogos residentes en la UE. Esto invita a la corrupción y a la ineficacia. Las nuevas directrices del PHARE no ofrecen solución. Pero las sociedades verdaderamente abiertas exigen instituciones cívicas activas y sectores privados independientes del Gobierno; por lo tanto, son las sociedades, incluso más que los Estados, las que deben cumplir los requisitos. Los programas PHARE deberían fomentar esto siendo más competitivos, estando abiertos a todos aquellos que cumplan los requisitos y, siempre que sea posible, teniendo un alcance regional.

En segundo lugar, aunque la ampliación podría reforzar la seguridad europea, los países más preocupantes siguen muy lejos de cumplir las condiciones necesarias para convertirse en miembros. Esto es especialmente cierto respecto de los Balcanes occidentales, pero también respecto de países situados al Este y al Sur de la Unión. Mantener las perspectivas para el ingreso final es importante, pero la UE debe tomar medidas decisivas para que la admisión sea algo más que un espejismo. La Comisión reconoce la necesidad de establecer una política provisional, pero sus propuestas siguen siendo vagas. Europa no puede seguir reaccionando a las crisis según se van produciendo a lo largo de sus fronteras; debe adoptar una estrategia preventiva y activa. El Pacto de Estabilidad del Sureste de Europa constituye el primer paso, pero resulta poco más que un marco vacío con tres mesas amorfas para la discusión. La Unión debe poner algo real sobre la mesa. Ese algo debería ser el acceso al mercado único europeo y la ayuda para establecer un sistema legal y para construir administraciones eficaces. Dicha política debería atraer al capital privado, fomentar el crecimiento económico y ayudar a los países a alcanzar las condiciones para el ingreso.

Porque la crisis de los Balcanes no está en absoluto superada. Aislado, Milosevic se aferra al poder en Belgrado; Kosovo no está pacificado; la tensión aumenta en Montenegro. El círculo de la violencia sólo se puede romper creando sociedades democráticas y abiertas en las que las fronteras y los Gobiernos pierdan importancia. Para conseguirlo serán necesarias medidas que exceden la competencia del comisario para la Ampliación. Es necesario que el presidente de la Comisión las explique en detalle y que el Consejo Europeo las apoye en la cumbre que se celebrará en diciembre en Helsinki. Los pueblos de Europa Central y del Este ya han esperado tiempo suficiente.