La nueva Constitución de la UE entra en vigor con dudas sobre la futura política exterior común

Casi dos años después de su aprobación, el Tratado de Amsterdam, la nueva Constitución de la Unión Europea (UE), entra hoy en vigor tras su ratificación por los Parlamentos nacionales de los 15 Estados miembros. Recibirá inmediatamente su bautismo de fuego justo en los dos capítulos en los que la reforma ha sido menos ambiciosa: el embrión de una política exterior y de seguridad común, ante las acuciantes necesidades derivadas del conflicto de Kosovo; y el funcionamiento de las instituciones, con el sometimiento del próximo presidente de la Comisión, Romano Prodi, al voto parlamentario.

Los Quince han aplicado ya en la práctica parte del tratado, el nuevo capítulo dedicado al empleo, desde que en la cumbre de Luxemburgo (diciembre de 1997) pusieron en marcha la coordinación de sus políticas nacionales contra el paro. Era una de las novedades más sugestivas del texto, aunque los líderes se han quedado en el mero enfoque "intergubernamental" -ni siquiera se han comprometido a alcanzar objetivos cuantificables, con posibles incentivos o sanciones, como en la unión monetaria-, sin exprimir aún todas sus posibilidades "comunitarias": han evitado cuidadosamente lanzar los previstos "programas piloto" para fomentar el empleo, con financiación a cargo del presupuesto comunitario.Pero el hecho es que Amsterdam ha empezado a caminar. Y desde hoy, cabalgará, aunque sea a lomos de modestia. Y, como siempre, a impulsos de las urgencias reales, como la que representan Kosovo y los Balcanes.

El embrión de una nueva política exterior recibirá un fuerte espaldarazo con el nombramiento de Mister PESC, el secretario general del Consejo que según el nuevo tratado debe -ayudado por una célula de planificación común- contribuir a que la UE hable con una sola voz ante el mundo.

El cargo, instituido por el nuevo tratado, será designado en la cumbre de Colonia a principios de junio. El nombre del actual alto representante internacional para Bosnia, el español Carlos Westendorp, ha recobrado fuerza como principal candidato.

Decisiones por unanimidad

Esta PESC de seminuevo cuño posibilita, además, que los Quince actúen por mayoría. El Consejo Europeo definirá por unanimidad "estrategias comunes", la primera de ellas hacia Rusia -algo imprescindible con la actual crisis balcánica-, que serán aplicadas mediante "acciones comunes" (operativas) o "posiciones comunes" (declarativas). Si uno de los 15 gobiernos discrepa, no paralizará al conjunto. Podrá recurrir a la "abstención constructiva", aunque siempre dispondrá del derecho de veto, cuyo ejercicio se hace, sin embargo, mucho más complicado.

Pero los tímidos avances en política exterior no tienen correlato en defensa: "La Alianza Atlántica sigue siendo la base de la defensa colectiva", reza el tratado de Amsterdam. Así, la vía de la OTAN y del pragmatismo (acercamiento de las industrias de armamento) serán sus claves durante mucho tiempo.

Otro de los asuntos en que el texto flojea más, el institucional, será también, paradójicamente, objeto de la más rápida aplicación. Amsterdam dejó pendiente una reforma a fondo de las instituciones: el número de comisarios para el futuro y la extensión del voto por mayoría cualificada, así como la reponderación (a favor de los grandes) de los votos en el Consejo.

El Parlamento Europeo salió ganador. Desde ahora, el 80% de la legislación comunitaria requerirá su aquiescencia mediante el procedimiento de "codecisión".

Pero los mínimos cambios en el diseño de la Comisión ya darán fruto en las próximas semanas. El presidente entrante, Romano Prodi, se someterá al hemiciclo la semana próxima, todavía por el antiguo Tratado de Maastricht, que sólo requiere a los líderes una consulta previa al Parlamento antes de ratificar el nombre propuesto.

Pasada la investidura ante la vieja Cámara, Prodi formará su colegio de acuerdo con lo previsto en el nuevo tratado. Ya no será un primus inter pares como hasta ahora, sino un verdadero presidente, competente para ejercer la "orientación política" del Ejecutivo comunitario, es decir, también para repartir las carteras según su criterio. Y facultado para codecidir -"de común acuerdo", dice el texto-, junto con los gobiernos, los nombres de los restantes comisarios procedentes de cada país.

Los textos constitucionales, como el de Amsterdam, abren posibilidades. Los hombres y las mujeres las concretan, las amplían o las achican. Por eso será indicativo de los próximos cinco años saber si Prodi se dedica desde ya a reforzar su papel y el de la Comisión -contra el criterio soterrado de algunos grandes países, como Alemania- o se entregará a alguna de las otras dos grandes instituciones, el Parlamento -que pretende tutelarlo mediante un segundo informe del llamado Grupo de Sabios- y el Consejo.

Dos claves

Atención, pues, a dos piedras de toque: el discurso de investidura de la próxima semana y la negociación con las capitales para la formación del nuevo colegio. ¿Se atreverá Prodi a vetar, aunque sea con discreción democristiana, las propuestas de nombres de comisarios de algún Gobierno de uno de los grandes Estados, si no se ajustan al perfil que necesita?

El tratado le permite también nombrar dos o tres vicepresidentes muy ejecutivos -ahora el cargo sólo añade algo de simbolismo e influencia a quien lo ostenta-, quienes junto a él formarán el núcleo duro del Ejecutivo. ¿Cómo toreará las aspiraciones, presiones y conjuras de los primeros ministros para obtener los mejores puestos, y cómo buscará un equilibrio que no sea paralizante? Amsterdam es un manual. Ahora hay que usarlo.