¿Peligro en la 'cumbre'?

Contrariamente a lo que se cree comúnmente, el historial y el respaldo político del presidente Reagan constituyen un acicate, no un obstáculo, ala flexibilidad de los soviéticos. Los soviéticos deben considerar como un gran éxito comprometer al presidente norteamericano más conservador y más popular de esta época en una política de distensión. Limitaría, si es que no impide totalmente, un cambio futuro en la derecha en Estados Unidos; garantizaría la ratificación de lo que se haya negociado. Por eso no acepto el argumento tantas veces oído de que el presidente Reagan está presionado por el temor a que los soviéticos decidan aguardar al final de su mandato para negociar con su sucesor. Esperar a que acabe el mandato de Reagan supondría arriesgarse a un retraso no de dos años, sino, más probablemente, de cuatro a seis años, pues su sucesor no podría tomar el cargo, cambiar sin más el legado de Reagan.Tales consideraciones se ven reforzadas por las tensiones del sistema soviético. La economía soviética está en un estado desastroso, tal como demuestra la larga letanía de casos de corrupción, ineficacia y absentismo laboral presentados en el reciente congreso del PCUS. El proceso gubernamental oscila entre una purga al comienzo de un nuevo régimen, que elimina a los seguidores del líder desaparecido, y el estancamiento al final, cuando los protegidos del fracasado titular luchan por la sucesión.

Enfrentado a la terrible tarea de restaurar la disciplina en la burocracia, rejuvenecerla y procurar sacarla de su estancamiento, Mijail Gorbachov no tiene ningún deseo de agravar sus problemas domésticos con tensiones internacionales. Necesita además un ambiente internacional calmado para conseguir acceso a la tecnología y a los créditos de Occidente. No hace falta achacarle una conversión fundamental para comprender por qué un dirigente soviético prudente desearía tomarse un respiro.

LA ESTRATEGIA

Gorbachov ha seguido una estrategia cuidadosamente calculada orientada a ceñir el debate a áreas en las que espera limitar las opciones de Occidente, conservando al tiempo las ventajas geopolíticas soviéticas. Tiene cuatro componentes principales:

El nuevo hombre. Gorbachov ha actuado con una extraordinaría habilidad presentándose como un nuevo tipo de dirigente soviético. Su uso de los medios de comunicación ha sido espectacular; ha evitado la torpe frialdad de los anteriores jefes de Gobierno soviéticos. Todo esto ha fomentado la perenne, inclinación soviética a buscar la salvación en la conversión. El argumento de que los dirigentes soviéticos han cambiado no es nuevo; de hecho ha sido utilizado en el caso de todos los dirigentes soviéticos y por todos los presidentes norteamericanos, excepto Richard Nixon, desde la llegada al poder de los bolcheviques. El presidente Nixon, que dudaba de la perfectibilidad de sus compatriotas, se mostró incluso más cauto a la hora de hacer depender la política exterior norteamericana de una supuesta conversión de un dirigente soviético.

Evasión de las cuestiones políticas. Puede que la amenaza principal a la paz resida en la curiosa combinación de expansionismo soviético e inestabilidad de su sistema. Moscú ha invadido Afganistán y ha establecido bases en Vietnam. Las tropas delegadas cubanas están en Angola, Etiopía y Nicaragua. Las armas soviéticas alimentan ataque tras ataque contra el orden establecido; el dinero y los servicios de inteligencia soviéticos apoyan a muchos movimientos guerrilleros y a muchos grupos terroristas.

Y, sin embargo, ninguna de estas cuestiones es tema de conversación entre Estados Unidos y la Unión Soviética, ni se aproximan en intensidad o seriedad a las de control de armamento. Obviamente, la Unión Soviética no tiene ningún interés en tratar cuestiones que limiten su actuación política. A los objetivos soviéticos les convendría limitar el diálogo con Estados Unidos lo más posible al control de armamentos. Tras lograr así un relajamiento de la tensión, los soviéticos podrían entonces intentar negociar bilateralmente con países vecinos como China, Japón y Pakistán, intentando alejarlos de Estados Unidos.

Los chinos no se hacen ilusiones de que puedan relajarse las tensiones sin diálogo político. No han presentado ninguna propuesta de control de armamentos; en su lugar, han sugerido tres condiciones para mejorar las relaciones con Moscú: la retirada soviética de Afganistán y Mongolia y la ayuda soviética para conseguir la retirada de los vietnamitas de Camboya.

LOS RIESGOS

Énfasis en las reuniones cumbre. Gorbachov se ha mostrado implacable en su búsqueda de una cumbre. Como participante en cuatro conferencias cumbre reconozco su utilidad. Pero cuando se convierten en tribunal de primer recurso conllevan el riesgo paradójico de trivializar los temas. Se crea la impresión de que las tensiones son resultado de un conflicto de personalidades más que causas subyacentes. El tiempo del que se dispone en una cumbre, a menos que haya sido preparada muy cuidadosamente, opera en contra de un estudio serio de los temas. Esto le es útil a la estrategia soviética, que consiste en concentrarse en eslóganes abstractos como "la paz", "el control de armamentos" y "la coexistencia", cuyo objetivo, al menos en parte, es evitar tener que cambiar su política principal.

Un énfasis excesivo en las reuniones cumbre tiene también sus peligros. Los malentendidos y los desacuerdos entre jefes de Gobierno son algo grave. No resulta fácil repudiar los errores de los jefes de Gobierno, y cuando están en desacuerdo, las consecuencias tienen grandes posibilidades de ser graves, pues no existe ningún otro tribunal de apelación. En una cumbre, el ambiente sustituye con demasiada facilidad a la sustancia, y el acuerdo se puede convertir en un fin en sí mismo.

Convertir el control de armamento en el eje central de las relaciones Este-Oeste. Hasta la Administración de Reagan ha empezado a repetir el dicho convencional de que la amenaza a la paz reside principalmente en la carrera de armamentos. Pero cuando el control de armamentos se convierte en el tema único o incluso en el tema principal, la Unión Soviética puede inundar Occidente con propuestas cuyo objetivo es reforzar sus inhibiciones. Una prohibición total de pruebas destruye la confianza en la dependencia de las armas en las que tendrá que basarse la estrategia occidental al menos en el futuro inmediato. La prohibición de la SDI perpetúa la estrategia del exterminio masivo de civiles que es el resultado deL pacifismo y del desarme unilateral. La congelación del equilibrio de fuerzas convencionales mantiene la superioridad soviética en este tipo de fuerzas, lo cual, junto con su situación geográfica central, da a la Unión Soviética una ventaja en conflictos locales.

Además, separar la carrera de armamentos de las condiciones políticas favorece la estrategia soviética de establecer la equivalencia moral de ambos bandos. Muchos sinceros defensores de la coexistencia pacífica se engañan a sí mismos, creyendo que deben empezar por considerar a ambos bandos igualmente responsables de las tensiones internacionales. No hay duda de que Occidente ha cometido su parte de errores, pero la mayoría se: han producido como respuesta a la implacable presión soviética, Al ocultar esta distinción, se debilita la voluntad de las democracia a oponerse al expansionismo.

Gorbachov ha impulsado estas cuatro líneas de su política con gran habilidad. La prueba de Estados Unidos será no seguir su estratagema ni siquiera de una manera involuntaria.

EL CONTROL

Puesto que parece claro que Reagan y Gorbachov van a dedicar la mayor parte del tiempo al control de armamentos, merece la pena examinar detenidamente los detalles y las implicaciones de las propuestas que van a debatir.

Por lo que el público conoce, parece que se están haciendo progresos en dos áreas del control de armamento: una limitación de misiles de alcance intermedio en Europa y un acuerdo sobre armas estratégicas que combina una reducción del número de cabezas nucleares con una moratoria en los programas de armas defensivas, y de manera concreta en la Iniciativa de Defensa Estratégica (SDI).

Misiles de alcance intermedio. La Administración de Carter decidió ofrecer misiles de alcance intermedio a Europa después del despliegue por la Unión Soviética de misiles móviles SS-20 de tres cabezas nucleares por unidad. La oferta norteamericana incluía 108 cohetes Pershing II y 464 misiles de crucero, de hecho aviones sin piloto. El despliegue se inició durante la Admínistración de Reagan. Se produjeron manifestaciones masivas en los cinco países que aceptaron el despliegue norteamericano, Reino Unido, Alemania Occidental, Italia, Bélgica y Holanda. En 1983, la Unión Soviética, en protesta, se retiró de las negociaciones sobre control de armamento.

El presidente Reagan y los aliados se mantuvieron firmes, y el despliegue se ha ido desarrollando a un ritmo regular. Un año después, los soviéticos regresa ron a la mesa de negociaciones. Ahora que el despliegue de los misiles está bastante avanzado y que ha fracasado el farol soviético de abandonar la mesa de negociaciones, es importante que los soviéticos no consigan por medio de la vía de control de armamentos lo que intentaron con seguir mediante la guerra política.

La propuesta que parece que se está negociando consiste en limitar el despliegue de misiles de alcance intermedio en Europa a 100 cabezas nucleares por cada bando. La Unión Soviética podría retener otras 100 cabezas nucleares de alcance intermedio en Asia; Estados Unidos podría instalar 100 en su propio territorio. Al evaluar tal propuesta hay que tener en cuenta que la cuestión es más política que estratégica. Los misiles norteamericanos estacionados en Europa tenían como objetivo ligar la defensa nuclear de Europa con la de Estados Unidos. Desde un punto de vista puramente militar no había necesidad alguna de responder al despliegue soviético estácionando misilles en Europa. La represalia al ataque soviético podría haberse lanzado desde el mar o desde territorios de Estados Unidos. El problema era el descenso de credibilidad del disuasivo nuclear norteamericano, ya que el arsenal nuclear soviético se contaba ya por miles. Nuestros aliados temían que Estados Unidos no respondiera a un ataque contra Europa con armas estratégicas norteamericanas y que, desde luego, no lo harían si los soviéticos limitaban la agresión a fuerzas convencionales.

Se suponía que estacionando misiles norteamericanos en Europa, la respuesta sería más automática. Los soviéticos no podrían. utilizar el chantaje nuclear o un ataque convencional sobre Europa sin tener en consideración los misiles norteamericanos instalados en Europa. Si esa fuerza llegaba a un tamaño importante, no podrían destruirla o capturarla sin recibir un contragolpe altamente destructivo. Consecuentemente, se pensaba que los soviéticos no atacarían los misiles europeos sin atacar las fuerzas estratégicas norteamericanas y no emprenderían tal acción por miedo a una represalia nuclear de Estados Unidos.

Ante este trasfondo, varios aspectos de la propuesta norteamericana despiertan profundas preocupaciones:

Instalar en Estados Unidos 100 misiles con un alcance de 2.400 kilómetros como forma de contrarrestar misiles soviéticos situados a 9.600 kilómetros es algo incongruente, si no ridículo. Estos misiles no tienen ninguna probabilidad de soportar las presiones del Congreso sobre el presupuesto de defensa durante mucho tiempo.

La aceptación por parte norteamericana del despliegue soviético en Asia es totalmente inaceptable para las naciones asiáticas, sobre todo Japón y China. Y puesto que los misiles son móviles, pueden ser transportados a Europa en caso de crisis en menos de dos semanas.

La reducción de la capacidad de alcance intermedio de Occidente no disminuirá de forma importante la amenaza nuclear soviética a Europa. Los SS-20 se han visto eclipsados en los últimos años por un gran número de armas de corto y medio alcance que pueden constituir una amenaza para toda Europa, pero que quedan fuera del acuerdo propuesto. La OTAN no dispone de armas equivalentes.

LAS ARMAS

La era nuclear comenzó con un monopolio norteamericano que duró cinco años. Durante las dos décadas siguientes hubo una gran superioridad norteamericana. Durante la crisis de los misiles en Cuba de 1962, por ejemplo, el presidente Kennedy tenía cerca de 4.000 cabezas nucleares, y Jruschov no muchas más de 100. Pero, tras esa crisis, la Unión. Soviética inició un programa masivo de reforzamiento militar, sobre todo de misiles instalados en tierra. Fabricó misiles de mayor capacidad de carga que Estados Unidos, que siguieron dependiendo del denominado triadfolocopy, de un revoltijo de misiles instalados en tierra, misiles instalados a bordo de submarinos y borribarderos. Mientras los misiles tenían una única cabeza nuclear, la mayor capacidad de carga de los misiles soviéticos no parecía tener importancia.

La llegada de los misiles de varias cabezas y la mejora de la precisión de tiro destruyó tal ecuación. Al disponer de muchas más cabezas nucleares que cohetes, se hacía posible, al menos teóricamente, un ataque por sorpresa. La mayor capacidad de carga de los misiles pesados soviéticos empezaba a tener importancia, porque podían, llevar más y más pesadas cabezas nucleares que los misiles norteamericanos. En realidad, la capacidad de carga de los misiles norteamericanos era demasiado pequeña para poder lanzar un primer ataque con eficacia. Puesto que las reducciones en el número de mis¡les no podían eliminar la desproporción entre cabezas nucleares y cohetes, el control de armamentos en sentido tradicional perdió sentido. No obstante, se mantuvo la teoría en parte debido a la pasión de sus defensores y en parte a que no surgió ninguna otra teoría creíble que la sustituyera.

Pero la realidad logra hacerse sentir. El hecho es que los misiles pesados soviéticos de cabezas múltiples suponen una amenaza para la fuerza norteamericana instalada en tierra. El número de cabezas nucleares es tan grande que se puede destruir a la población civil repetidas veces. Cualquier acuerdo que no consiga estas realidades, o bien no tiene ningún sentido o bien es peligroso.

El discurso del presidente Reagan ante las Naciones Unidas presentaba una propuesta compleja la reducción de las cabezas nucleares intercontinentales de 11.000 a 8.000. Al mismo tiempo, Estados Unidos aceptaría una moratoria de siete años y medio en el despliegue y la prueba de armas de la Inciativa de Defensa Estatégica (Gorbachov había pedido que fuera de 15 años; se puede llegar a una solución intermedia).

Estas propuestas muestran cómo las consignas pueden cobrar vida propia. Se ha mencionado tantas veces la conveniencia de las reducciones que se han convertido en artículo de fe, a pesar de que la elirninación de 3.000 cabezas nucleares no disminuye de forma significativa los peligros para la población civil.

Por ello, y para resumir, la importancia de la propuesta reducción de fuerzas estratégicas es casi totalmente simbólica. En el mejor de los casos será inocua; no se puede decir que mejore la estabilidad estratégica de forma apreciable; en muchos sentidos la disminuye.

La proyectada reducción de cabezas nucleares no justifica, por supuesto, el abandono de la Iniciativa de Defensa Estratégica (SDI), aunque me temo que ése es el resultado casi inevitable de la moratoria propuesta. Que el abandono de hecho de la SDI sea una desgracia depende, naturalmente, de la opinión que se tenga de su importancia. Muchos de sus esforzados enemigos argumentan que es todavía un espejismo, aunque no consiguen explicar por qué los soviéticos tienen tanto interés; es desbaratar un programa sin ninguna importancia. Resulta fácil reírse de la ridícula defensa impermeable que dejan entrever las explicaciones más exuberantes del presidente Reagan. Pero la defensa estratégica tiene otros objetivos mucho más importantes que una perfecta protección de la población complicarle los cálculos a un agresor; una defensa contra ataques de terceros países; un escudo contra un chantaje nuclear; la protección de las fuerzas contraatacantes.

EL DESEQUILIBRIO

Si a principios de la década de los noventa las fuerzas estratégicas de ambos bandos consisten en 8.000 cabezas nucleares y ningún tipo de defensa estratégica. (suponiendo que los soviéticos, no hagan trampa), las actuales, negociaciones habrán perpetuado la relación, estratégica que deja a Estados Unidos en una siuación precaria psicológicamente insostenible para la democracia. La dependencia de las armas nucleares persistirá a unos niveles mínimamente inferiores. Pero la disposición a utilizar las armas nucleares debe desaparecer progresivamente, ya que no se les, puede asignar una función militar y aumentan las posibles bajas civiles. Al mismo tiempo, en un período de relajación de tensiones provocado por los acuerdos proyectados y las presiones presupuestarias existentes en todas las democracias, no aumentarán casi las fuerzas convencionales; al fin y al cabo, llevan sin aumentar desde hace casi décadas.

En cualquier caso, los soviéticos han metido a Occidente en unas negociaciones sobre fuerzas convencionales que perpetúan, el equilibrio desfavorable existente.

Estados Unidos y sus aliados se encuentran cada vez más en una situación en la que podrán salir de la crisis sólo mediante el empleo de armas nucleares que en miedo a usar por sus consecuencias apocalípticas. Todo lo que podemos hacer es rezar que no llegue jamás el día en que las democracias miren hacia atrás a este período perplejas y lamentando haber dejado escapar la ocasión de una solución más radical que podría haber mejorado la situación de seguridad en lugar de reafirmarla.

¿Cómo llegamos a esta situación?

Occidente se encuentra en este dilema; los defensores del control de armamento le estan empujando hacia una estrategia de seguridad básicamente subida, basada en miles de armas nucleares estratégicas sin oposición. Los enemigos del control de armamentos obstaculizan las negociaciones mediante luchas internas burocráticas. Al tenerque enfrentarse a unos plazos finales en las negociaciones, el presidente se decide por lo que se puede conseguir. De casi todas las propuestas actualmente existentes, lo mejor que se puede decir es que no empeoran la situación.

Esto es resultado del continuo fracaso de la maquinaria para crear una estrategia nacional. Las posiciones negociadoras surgen de luchas entre departamentos que se centran en la defensa de posiciones inamovibles en lugar de definir los objetivos nacionales. Las relaciones entre los departamentos de Estado y de Defensa, casi nunca cordiales en ninguna Administración, se encuentran en su punto más bajo. El Pentágono se muestra ingenioso desarrollando propuestas que los soviéticos no pueden aceptar y en proponer criterios de avance imposibles de conseguir. En respuesta (o quizá acausa de inclinaciones subyacentes), el Departamento de Estado se centra en la negociabilidad; en otras palabras, en lo que los soviéticos han dicho que aceptarán.

Las presiones del Congreso aumentan la incoherencia. El Congreso, y en especial la Cámara de Representantes, ha abandonado hace tiempo su histórico papel de control y se ha dedicado a legislar sobre sus preferencias tácticas.

El resultado es un punto muerto. Todos los presidentes desde Eisenhower se han visto obligados a darse cuenta de que si querían mantener el apoyo de los ciudadanos y de los aliados, e incluso si querían mantener el presupuesto de defensa, necesitaban unas negociaciones de control de armamentos. Ronald Reagan, el presidente más conservador del período de la posguerra, no ha podido escapar a tal realidad. Al mismo tierripo, las amargas polémicas que han provocado pruebas de fuerza entre la Administración y el Congreso han impedido que surgieran otras ideas que no fueran la infinita repetición de los conceptos de hace 30 años.

¿Qué se puede hacer?

El verdadero progreso de las próximas cumbres depende, pues, de la disposición de los dos dirigentes a tratar los aspectos. fundamentales. La simple lectura de los números bizantinos de control de armamentos preparados por los especialistas técnicos no puede producir un carribio auténtico de las condiciones de seguridad. En lo que respecta a armas estratégicas, las amenazas a la estabilidad proceden de los misiles pesados y de las cabezas riucleares múltiples. No debe prohibirse la SDI, sino limitarse, mediante una relación acordada, a, sistemas ofensivos. En consecuencia, cuanto menor sea. la amenaza ofensiva, irienores pueden ser las fuerzas defensivas.

LOS PRINCIPIOS

Así pues, las próximas cumbres podrían aportar contribuciones importantes si Ios dos dirigentes se muestran de acuerdo sobre los siguientes principios:

Deben prohibirse los misiles pesados, iniciando su reducción de manera inmedialla y manteniéndola a lo largo de un período de tiempo acordado.

Deben prohibirse las cabezas nucleares múltiples, iniciando su reducción de manera inmediala y manteniéndola a lo largo de: un período de tiempo acordado. La combinación de tales medidas disminuiría drásticarnente el número de cabezas nucleares (en más de un 70%). Permitiría igualmente que las defensas estratégicas disminuyeran sustancialmente.

Deberían ir introduciéndose las defensas estratégicas equivalentes a las fuerzas ofensivas; eliminadas a lo largo de un período de tiempo acordado. Debe fijarse el nivel ahora mediante negociaciones concretas, no al final de un moratoria que las presiones soviéticas y nacionales intentarán convertir en permanente.

La actual fórmula de reducción de misiles de alcance intermedio marcará el comienzo del final de un serio despIiegue estratégico norteamericano en Europa, consiguiéndose así uno de los principales objetivos soviéticos.

Es necesario reelaborar el plan para que tenga en cuenta la igualdad en el contineni.e euroasiático; en otras palabras, para que las cabezas nucleares en Europa igualen a toda la fuerza soviética de alcance intermedio. Y el límite máximo debería elevarse probablemente hasta un nivel en el que se mantenga la ligazón entre la defensa nuclear de Estados Unidos y la de Europa.

Deberían iniciarse negociaciones serias sobre temas políticos. Los anteriores intentos de negociación de limitaciones internacionales fracasaron en parte por ser demasiado generales. Es obvio que no se puede esperar que ninguna de las dos superpotencias abandone sus convicciones. Podrían comprometerse a limitar sus acciones, en concreto el envío de armas a áreas problemáticas, el fomento de la subversión y de otras actividades encubiertas. Quizá podría empezarse por África.

Hay que evaluar las próximas reuniones no por el hecho de que se llegue a algún acuerdo, sino por el contenido del mismo; en definitiva, debe conseguirse que haya cambios. Se dirá, y no sin razón, que los acuerdos de consecuencias marginales sirven para reforzar la confianza. Pero, en cierto momento, "el reforzamiento de la confianza" debe conducir a acuerdos que cambien la realidad y no el ambiente. Y, para usar una famosa frase del presidente Reagan, si no ahora, ¿cuándo?