Déficit Público y control del presupuesto

El autor analiza el nivel que alcanza el déficit público en nuestro país, situado en una tasa del 5,81 % de producto interior bruto (PIB), aun sin incluir importantes agentes económicos del sector público, tales como los órganos autónomos y las corporaciones locales, y su espectacular incremento durante el último ejercicio, y afirma que este tema preocupa prácticamente a todos los sectores sociales, por las implicaciones que se derivan de esta situación.

Si a las cifras oficiales se suman las estimaciones del déficit imputable al resto de los agentes que integran el sector público obtendremos, probablemente, un nivel acumulado superior, con un mayor riesgo de que el déficit público comience a generar problemas en relación con la estabilidad de la economía española. Las formas de paliar el déficit público se reducen a dos y nada más que dos: o se generan unos mayores ingresos para el sector público o se inicia una política de reducción efectiva y eficaz de sus gastos.La primera posibilidad no parece que a corto y aun a medio plazo pueda darse en nuestra economía, pues si bien es cierto que la recaudación ha de ir aumentando como consecuencia de una adecuada política tributaria, no lo es menos que la tasa de crecimiento no conseguirá en el interregno que hemos señalado, no ya superar la de incremento del gasto público, sino siquiera igualar dicho diferencial. Y ello es así porque no parece existir, por el momento, y si existe nada ha trascendido a la opinión pública, una clara voluntad política de controlar el gasto público, para, estableciendo un sistema idóneo, fijar la política más adecuada para conseguir una corrección de la tendencia a un plazo más o menos corto.

Hay que ser conscientes de que al igual que una reforma del sistema tributario necesita de un período de varios años para comenzar a dar sus frutos e incluso para perfilarse, una política de contención del gasto público no puede improvisarse, por lo que toda apelación a drásticas e inmediatas reducciones en el gasto público se verá probablemente limitada a la supresión o modificación de pequeñas partidas que en riada influirán sobre la consecución del objetivo marcado. No se cuestionan la buena voluntad y los buenos deseos de los diferentes Gobiernos que han acometido o, pretendan acometer la difícil tarea de reducir el gasto público. Se cuestiona la posibilidad de resolver este problema en breve plazo.

Si se examina atentamente el presupuesto del sector público bajo una óptica de este signo resulta difícil, por no decir imposible, determinar cuál o cuáles partidas han de suprimirse o rebajarse en sus cuantías, y ello es así porque no se dispone de la información precisa para conocer en qué medida la Administración gasta sus recursos de una forma racional y en qué medida el uso de los recursos permite o ha permitido cumplir los objetivos perseguidos.

El sector público tiene establecido un control interno de carácter concomitante que únicamente contempla la legalidad en la gestión del gasto, por lo que el único objetivo que persigue este control es el de asegurar que el proceso de gestión de los diferentes gastos se realice ajustado a un determinado procedimiento y que se cumplan ciertos requisitos. Si todas las actuaciones son correctas, el gasto se llevará a cabo, aun en el caso de que pueda resultar inadecuada su realización desde el punto de vista económico, social o cualquier otro que no sea el de su legalidad.

Auditorías de gestión

Este control, que no es general, se efectúa por los mismos procedimientos que hace un siglo, de forma que el órgano encargado de su ejercicio es el que, en casa caso, determina si el gasto de que se trate puede realizarse, centrándose de hecho todas las actuaciones de los órganos gestores en conseguir que el órgano de control dé luz verde al expediente administrativo incoado al efecto.Desde hace ya varios años, la intervención general viene realizando un control a posteriori, por medio de auditorías de gestión y financieras, que en alguna manera han permitido una mejora en relación con los problemas apuntados; pero, dado su carácter ocasional, es de temer que, aun reconociendo el importante avance logrado, no sea suficiente para instaurar una política eficaz de control del gasto público, que precisa de la implantación de un conjunto de actuaciones mínimas que puedan dar coherencia a dicha política.

En primer lugar, ha de señalarse la necesidad de crear un órgano de control único, cuya independencia funcional pueda garantizarse hasta límites máximos de credibilidad. Ello exige dotar al órgano de control de un nivel jerárquico adecuado, vinculándolo al presidente del Gobierno, al ser éste el genuino representante del poder ejecutivo. Tal proceder constituye una forma clara, aunque no única, de garantizar la independencia del órgano de control.

Asimismo, ha de señalarse que la política de control es consustancial con la política presupuestaria en la medida en la cual el presupuesto, además de reflejar en términos contables el plan económico del Gobierno, constituye el primero y más importante mecanismo de control de la actividad financiera del sector público. Por ello, resultaría conveniente que, bajo las directrices del presidente del Gobierno, fuera el órgano de control el encargado de la confección del presupuesto, facilitando de esta forma el efectivo control de su ejecución y permitiendo una adecuación entre la política presupuestaria y la de control de disposición de los diferentes créditos.

Resulta necesario igualmente acabar con la actual situación de la normativa aplicable a la gestión y control del presupuesto, caracterizada por la excesiva acumulación de disposiciones sobre determinadas materias, la insuficiente regulación de algunas otras y, en algunos casos, la colisión de criterios diferentes, derivados de normas de igual rango.

Es preciso elaborar un aneuva ley de finanzas públicas a que clarifique esta situación, refundiendo la prolija y dispersa normativa vigente en un solo texto y regulando aquellas materias que en la actualidad se muestran carentes de una adecuada reglamentación.

Esta nueva ley debería articularse de forma que no se pudiera alterar su contenido por las leyes de presupuestos de cada año, con objeto de establecer unos principios básicos de regulación de la actividad financiera del sector público.

La introducción efectiva de los conceptos de eficacia y oportunidad constituye el punto siguiente a tener en cuenta. En efecto, sólo mediante el ejercicio de estos controles, en el momento de realizarse un gasto, puede garantizarse una mejora del proceso, si bien ha de postularse que las facultades que se conceden a los órganos de control interno respecto de la legalidad de las actuaciones administrativas no podrían hacerse extensibles a estos nuevos tipos de control, por cuanto se produciría una indeseable e inoportuna acumulación de poderes en su favor. Por tanto, ha de afirmarse que estos controles se ejercerían en base a informes, no vinculantes, generales o sobre temas específicos.

La ampliación de control a la empresa pública es una cuestión reclamada por cualquier planteamiento integral orientado a establecer una política coherente en relación con el gasto público.

La importancia de este subsector en el seno del sector público nos releva de la necesidad de argumentar este postulado, restando únicamente por decidir la forma en que deba llevarse a cabo este control, limitado en la actualidad a la práctica de auditorías ocasionales que, por revestir este carácter de ocasional, no parece que deba considerarse suficiente.

Una respuesta válida

Por el contrario, la ubicación de un órgano de control permanente en la propia empresa pública puede constituir la respuesta válida a tan importante cuestión, si bien habría de tenerse en cuenta que, dada la naturaleza de este tipo de entidades, sometidas en la mayoría de los casos a la ley mercantil, no podría pensarse en otro tipo de control que no fuera el de su seguimiento, sin interferir en el proceso de toma de decisiones. El sector público necesita llevar a la práctica una política de control en destino de los recursos que concede en los casos en que no existe contraprestación por parte del receptor de los fondos públicos, como es el de los gastos de transferencia, que engloba las subvenciones a las empresas, corrientes o de capital, así como las prestaciones de desempleo, gratuidad de la enseñanza, prestaciones sanitarias y todas aquellas que se conceden con ese carácter a las economías domésticas e instituciones privadas sin fines de lucro. Un adecuado control de esos gastos, unido a una adecuada política de sanciones para los infractores, puede permitir en breve plazo una disminución perceptible de su volumen, sin merma de la calidad de los servicios que se prestan a la comunidad.En el diseño de una adecuada política de control no ha de faltar la contemplación del área del ingreso. El control de la actividad tributaria, en su triple vertiente de inspección, gestión y recaudación, resulta técnicamente imprescindible en orden a garantizar los derechos del Tesoro y la correcta aplicación de las normas tributarias, con independencia del derecho que pueda asistir a los contribuyentes para entablar las reclamaciones que juzguen oportunas. La importancia de la recaudación que se deriva de los modernos impuestos actualmente vigentes en nuestro país -IVA, IRPF, sociedades, etcétera- y la ingente tarea a desarrollar por la Administración tributaria, demanda el establecimiento de un control idóneo que evite las disfunciones que, en otro caso, puedan llegar a producirse.

De la misma manera que no sería lógico dejar que cada ministerio u organismo se viera libre de la actuación del órgano de control no parece razonable aceptar que la actividad del Ministerio de Economía y Hacienda, aunque sea en la parcela del ingreso, se vea libre de control y, por tanto, en condiciones de ser juez y parte en materia tributaria, dejando como única posibilidad de contrarrestar esa prepotencia la vía judisdiccional. El órgano de control debe tener acceso a toda la documentación que haya sido utilizada para la fijación de bases y deudas tributarias por ser ésta la forma de garantizar los legítimos intereses del Tesoro.

Con los comentarios y opiniones que se han expresado no se pretende sustentar la tesis de que el déficit público se reducirá por el solo hecho de que se mejore el sistema de control del presupuesto. Lo que se ha pretendido fundamentar es que una eficaz política de contención del déficit exige, previamente, una racionalización y una remolación del control interno, como condición necesaria, pero no suficiente, para alcanzar el objetivo deseado. Sin un mejor control del presupuesto no habrá reducción del déficit.