UCD no ha desarrollado la reforma sanitaria aprobada en 1980

Apunta las dificultades halladas ante la inexistencia de una ley de Sanidad y por no haberse producido el traspaso de competencias las comunidades autónomas -excepción principal en Cataluña-, que tuvo un definitivo parón hace unos meses, cuando se intentó transferir la Administración Institucional de la Sanidad Nacional AISN), tan caótica que no hay quien la acepte tal cual está. También se desprende la falta de una clara regulación de las competencias del Insalud, cuya transferencia tampoco se ha producido y cuya gestión se ha dificultado al depender su financiación de otro ministerio. Ni siquiera se han formado los consejos provinciales del mismo. Partiendo de tales adversidades, se exponen las actuaciones emprendidas -muchas de ellas actualmente en marcha-, según la disposición de recursos o de marco legal, y otras que han resultado fallidas antes de iniciarse, como el intento de reforma de los hospitales con un estudio experimental en diez de ellos, ahogado en sí mismo al ser contestado como un concurso-subasta de irregular convocatoria.La memoria recopila un listado de realizaciones que no alcanzan a cumplir los principales objetivos igualmente expuestos, pese al intento de introducir remodelacio nes en numerosas áreas sanitarias

¿Peor que en 1980?

Pero ¿qué es lo que ha pasado en estos cuatros años?, ¿en qué situación nos encontramos de cara una nueva etapa? La respuesta quizá pueda resu mirse con el comentario efectuado hace unos meses por Ún hombre que fue secretario de Estado para la Sanidad al principio de este período, José María Segovia de Arana, quien estimó en un almuerzo informativo que la situación sanitaria estaba peor que en 1980. No obstante, Segovia presentó a la Prensa la mejora realizada en un organismo tan vidrioso como el Fondo para la Investigación Sanitaria de la Seguridad Social, s bien como presidente del FIS reconoció que no suponía mucho más de un parche del fomento de la investigación general.

La nueva ley de Sanidad, anun ciada en el principio de la legislatura que ahora termina, se esgrimió como piedra básica para "superar la tradicional medicina curativa y adoptar sistemas de medicina preventiva y comunitaria". En el espíritu de esta reforma primaban los principios de reno vación de la asistencia sanitaria, con especial énfasis en la atención primaria y preventiva, según los conceptos y acuerdos establecidos un año antes por la Organización Mundial de la Salud en la reunión de Alma-Ata (URSS). La creación en España de la especialidad de medicina de familia y comunitaria quiso ser punta de lanza en ese campo, pero la falta de un adecuado desarrollo degeneró en más conflictos a la hora de dar salida práctica a estos profesionales ante una carencia de expectativa, originando en los últimos meses del año actual crecientes protestas por la incapacidad reformista de UCD.

Rovira ya advirtió, junto a su exposición de intenciones, de las dificultades económicas para realizarlas. La financiación era, según él, "el principal problema, pues los recursos que se administran son insuficientes". Después se demostró que además o en vez de la escasez de recursos, buena parte de ellos estaban mal o infrautilizados. Razonamientos justificativos similares se han repetido en el cuatrienio, en tanto crecía el "deterioro" denunciado desde diversos sectores políticos y profesionales.

La actuación gubernamental para ejecutar el cambio quedó prácticamente varada en la actividad legislativa iniciada por el primer ministro sanitario, Sánchez de León, y seguidamente, dentro del mandato ministerial de Rovira, con el envío a las Cortes del proyecto de reforma sanitaria, que originó grandes debates y fue finalmente aprobado con el apoyo de Coalición Democrática, la abstención de la Minoría Catalana y el voto en contra de la izquierda, y sin desarrollo posterior.

La reforma pendiente

Un primer empuje legislativo se produjo con la elevación administrativa de los temas sanitarios en 1977, desde el estado de dirección general con que se atendían aquellos durante el régimen franquista -con escasa capacidad de competencias por las numerosas atribuciones sanitarias salpicadas en distintos ministerios, doce exactamente, según fuentes técnicas no oficiales- a la categoría de departamento ministerial, tras la constitución del régimen democrático.

En esta primera etapa -abril de 1978- fue cuando Sánchez de León elaboró dos paquetes de reales decretos: uno sobre medicamentos (regulación de la fabricación, inspección, dispensación, registros, ensayos clínicos, etcétera), y otro sobre hospitales (gobierno, indicadores de calidad, inspección, etcétera). Esta tarea quedó en meros textos en el Boletín Oficial del Estado, pues no se proyectó en el necesario desarrollo técnicolegal. Curiosamente, en el curso del presente año, el director general, Ramón González Oti, ante las denuncias sobre la duplicación del gasto farmacéutico presupuestario del Insalud, ha presentado como novedosos algunos planes farmacéuticos que no van más allá de aquello ya legislado y aún sin aplicar. La reglamentación sobre ensayos clínicós (limitación del cobayismo) cuenta pocas semanas de vida.

Este panorama de incipiente legislación se perfila al recordar el retraso sufrido (aunque se ha recorrido bastante camino) en la actualízación del, Código Alimentano Español, cuyo plazo de terminación se fijó para 1982 y ha tenido que prorrogarse seis meses más. Lo mismo ocurre con la prevención de la subnormalidad, plan nacional de interesante diseño, que la Administración central no fue capaz de poner mínimamente en marcha hasta el año en curso, a pesar de la existencia de fondos de financiación procedentes del impuesto sobre el juego de azar, desviados hacia destinos ignotos; y con el registro y catalogación de centros asistenciales, la orientación y planificación familiar, la lucha antidiabética y antituberculosa, etcétera.

También a finales de 1978 se crearon los institutos gestores de la Seguridad Social (Insalud, Inserso, INSS y Secretaría Técnica de la Seguridad Social) mediante la desaparición del INP y las Mutualidades Laborales, para encauzar la actuación de acuerdo con los planes reformistas, sin que, por unas u otras razones, se haya logrado.

Papel mojado

Las líneas reformistas aprobadas en mayo de 1980 -un año después de que Rovira anunciara la "próxima remisión del proyecto a las Cortes"- incluían varios principios: el derecho a la protección de la salud y su garantía por parte del Estado; necesidad de una política preventiva de la higiene de los alimentos y la del medio en su sentido más amplio; la rentabilización de los recursos existentes; la financiación a cargo del Estado y las corporaciones públicas además de la Seguridad Social; descentralización de los poderes territoriales y de las propias instituciones sanitarias; consideración de la educación sanitaria, la formación profesional y la investigación como pilares básicos de la política sanitaria; y establecimiento de un sistema participativo y democrático en la actividad sanitaria y el control de la misma. Y señalaba un punto de partida: la plasmación de dichos derechos y obligaciones, conceptos y criterios en una ley de Sanidad que perfilase un nuevo modelo sanitario basado en el concepto de salud y no en el de enfermedad.

La ley de Sanidad aún no ha visto la luz.

José María Segovia de Arana, secretario de Estado para la Sanidad nombrado por Rovira, había sido el redactor del proyecto de ley reformista, en el que la izquierda vio el instrumento que impedía la creación de un Servicio Nacional de Salud más acorde, como medio operativo, con el espíritu del pretendido cambio sanitario.

El hecho cierto es que el proyecto reformista, convertido en ley no ha tenido proyección. El Instituto Nacional de la Salud (Insalud), gestor de la política sanitaria de la Seguridad Social, no acometió la tarea que el papel teórico -y mojado- de la reforma aprobada le permitía realizar. José Luis Cudós fue el primer director general de este organismo y le siguieron otros cuatro.

En esta etapa la secretaría de Estado para la Sanidad y la Dirección General del Insalud fueron ocupadas también por José Luis Perón y José Luis Izaguirre, respectivamente.

La crisis gubernamental de mediados de 1980 llevó en septiembre a Alberto Oliart a la titularidad del Ministerio. En seguida recibió el golpe del escándalo por la filtración de unas auditorías e informes internos que ponían de relieve presuntas irregularidades en numerosos hospitales públicos, entre ellos la Clínica Puerta de Hierro. Oliart hizo suya la petición del PSOE para que se investigara a fondo, incluso por medio de una comisión parlamentaria, especialmente en torno a la citada clínica. Aún no hay resultados.

Con Oliart -cinco meses en el cargo- se quemó también la función asesora y ejecutiva de su secretario de Estado, Manuel Varela Uña, persona de largo historia¡ profesional y gran prestigio científico. José Barea, uno de los más acreditados funcionarios públicos de este país, fue llamado por el equipo para tratar de poner orden en la Seguridad Social. Tras el cambio de Oliart, Barea duró poco en su intento de limpiar y clarificar las cuentas.

Período convulsivo

Los intentos de inspeccionar a fondo la situación del Insalud y la publicación de irregularidades por la prensa originaron fuertes tensiones en los cuadros históricos del citado organismo. Al mismo tiempo se produjo una notable y progresiva convulsión de diferentes signos en los distintos colectivos profesionales sanitarios, los cuales expusieron los problemas que afectaban a sus corporaciones y que reflejaban el estado del sistema sanitario.

Incluso la otrora ambigua clase médica dejó ver la realidad de su composición en distintas clases y no una sola. De un lado se observó al sector más conservador, que detenta la burocracia y el poder en el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos; y de otro, los variados colectivos médicos generados por el desarrollo sociológico de la última década: médicos jóvenes, médicos en paro, médicos subempleados, médicos desencantados por el tipo de asistencia masificada que realizan, solitarios médicos rurales, médicos internos residentes aspirantes a un puesto definitivo, especialistas de especialidades de nueva creación sin futuro de ejercicio, etcétera.

Con el impulso de la convocatoria de la reforma comenzaron a salir a la luz las reivindicaciones de estos colectivos, así como noticias de la "caótica realidad sanitaria", mientras el Consejo General de Colegios de Médicos iniciaba una ofensiva de protesta. Decía éste, ya en tiempos de Sánchez de León -y lo ha repetido sistemáticamente después- que "se ha orquestado una campaña para presentar ante la opinión pública a los médicos como responsables de la caótica situación sanitaria del país, de la cual es la Administración la única responsable".

El hecho sociológico es que e' interés sanitario despertado en la población progresó a medida que aumentaba la información pública sobre el tema -uno de los asuntos más sumidos en el silencio durante el franquismo- y se observaba con claridad cada vez mayor la magnitud del problema sufrido por el ciudadano, al tiempo que explicaba por qué éste queda abocado a pagar por varios canales una asistencia sanitaria que teóricamente está cubierta por la Administración para la mayoría de la población. Los sectores favorecidos por esa situación de caos manifestaron en distintos planos su crispación ante tales denuncias y lucharon por abortar -y lo consiguieron- la reforma.

Esta tampoco pudo lograrse, ni siquiera parcialmente, con una ley de Incompatibilidades, cuya aplicación habría permitido al menos sanear y remodelar la estructura sanitaria. Tal como se aprobó el pasado mes de marzo, quedó reducida a los funcionarios, fórmula ésta para evitar su implantación en la mayoría de los trabajadores de las administraciones sanitarias públicas, dada su peculiaridad de integrar un gran número de ellos que no son funcionarios y, por tanto, quedan exentos de la incompatibilidad. Los tímidos intentos de UCD por incluir primero una cláusula de incompatibilidades en la ley de Presupuestos Generales (1980), teniendo que retroceder en seguida en ese terreno, y sus tribulaciones en la presentación de un proyecto de ley (1982) sucesivamente recortado, pusieron de relieve la presión ejercida sobre el Gobierno por los poderes fácticos del sector, materializados en las elites de la organización médica colegial y la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (entidades privadas asistenciales, consultoras, farmacéuticas y de gestión).

En la recta final del año 1982, en dirección a un tempo electoral de dudosos resultados para UCD, la política sanitaria gubernamental se centró en varios planes y campañas nacionales (diálisis, rehabilitación, inspección, tabaco, drogas) que no tendrá tiempo de implantar, o en convenios (con la corporación farmacéutica) que tendrá que asumir, para bien o para mal, el próximo Gobierno.

El síndrome tóxico: los agujeros del sistema

Con Jesús Sancho Rof al frente del departamento se agudizaron las tensiones internas de UCD sobre la configuración del modelo sanitario y la crispación general. Tales presiones se vieron reflejadas en la crisis gestada en el primer trimestre de 1981 en el seno del ministerio por el enfrentamiento de criterios entre los dos secretarios de Estado, Luis Sánchez Harguindey para la Sanidad y José Barea para la Seguridad Social.

Sancho Rof se inclinó finalmente por la caída de Barea. Sucedieron tres hechos capitales:

1. Farmaindustria (patronal de los laboratorios) sostuvo su deuda a la Seguridad Social de cerca de 30.000 millones de pesetas por concepto de impago del descuento complementario de sus facturaciones para impulso de la investigación.

2. Se eliminaron los factores correctores del gasto farmacéutico de la Seguridad Social que Barea pretendía introducir en la revisión del convenio de ese año con dicha patronal, de forma que la penetración de las multinacionales farmacéuticas continúa su auge en detrimento de la industria nacional.

3. La Confederación Estatal de Sindicatos Médicos (CESM), con postulados ideológicos conservadores y expresamente vinculados a AP en algunos de sus sectores, desarrolló una huelga hospitalaria en los centros de la Seguridad Social que consiguió la firma ministerial de un acuerdo-franja al mar gen de los restantes estamentos sanitarios y en contradicción con el Acuerdo Nacional sobre Empleo. Ello demuestra con claridad la situación de guerras médicas en las que la sanidad se halla inmersa (tensión en el Hospital Provincial de Madrid por la política gestora del PSOE en ese centro; conflictos en Málaga y Canarias, enfrentamientos corporativistas entre distintos colectivos médicos y sanitarios, etcétera). La huelga de la CESM coincidió con los primeros meses del síndrome tóxico sin ceder su presión, aunque "asegurando los mínimos asistenciales".

La epidemia denominada como síndrome tóxico, el envenenamiento alimentario sufrido por miles de personas, puso dos cosas de relieve: la voluntariedad y el esfuerzo asistencial de un gran número de profesionales sanitarios de la red pública y los numerosos y grandes agujeros estructurales y funcionales por donde hacía agua el sistema: grandes defectos en educación y prevención sanitaria, saneamiento ambiental, atención primaria, epidemiología, asistencia psiquiátrica, infraestructura fisioterapéutica, etcétera; grandes excesos en centralización, gigantismo hospitalario, despilfarro en conciertos o en la sufragación del costo de la incapacidad laboral transitoria (ILT); y el irracional gasto farmacéutico, no exento de fraudes y de ineficacia.

El equípo azul formado por S ancho Rof, Sánchez Harguindey y González Navarro (director general del Insalud) tampoco corrigió el deterioro. Los acontecimientos, especialmente el síndrome tóxico, sacaron a la luz la artificiosidad administrativa de un ministerio sometido a sucesivas reestructuraciones, a un cambio constante de competencias y de equipos rectores, así como las luchas intestinas interministeriales e intercorporativistas en función de la interrelación de competencias. Los temas sanitarios están interferidos -o interfieren a su vez- en el campo de actuación de otros ministerios de más fuerza y solera. Los dos plenos parlamentarios sobre la colza trataron de poner orden en todo este embrollo, y a raíz de los mismos se articularon paquetes legislativos de medidas correctoras, muchas de las cuales se estrellan contra el alambicado muro del es quema de la Administración.

Sancho Rof asumió el papel de desviar responsabilidades de otros ministerios y de la misma cúspide gubernamental. Nada fue considerado importante en ese año, aparte de atajar el empuje político con que el síndrome tóxico amenazaba al Gobierno. Pero incluso algunas medidas eficaces improvisadas para contrarrestar la epidemia -unidades de seguimiento del sindrome- pusieron más de relieve las necesidades, especialmente en los campos de la atención primaria y de la remodelación hospitalaria.

El Libro Amarillo

Con la entrada de Manuel Núñez a finales de 1981, el ministerio fue reestructurado otra vez. Se le añadieron las competencias sobre el consumo, parcela que cobró relieve por el envenenamiento padecido, pero que apenas ha empezado a funcionar. Uno de los problemas con que se enfrenta esta subsecretaría deriva del hecho de que dos tercios (950) de los trabajadores que integra (1.455) son contratados eventuales, cuya función se encuentra poco estructurada.

Luis Valenciano -discutido en su cargo de director general de la Salud Pública en la etapa del síndrome tóxico- fue designado como subsecretario -no secretario de Estado- de Sanidad, y Luis Mardones lo fue de Consumo.

La atención al síndrome tóxico dejó de ser prioritaria tras el segundo pleno parlamentario de la colza, en el pasado mes de junio. Este problema entró en una situación más ordenada, a lo que contribuyó tanto el aparente retroceso de la enfermedad como el impulso y la coordinación de las medidas. El ministerio ha vuelto los ojos a la realidad sanitaria general, pero a impulso de los acontecimientos: el Mundial de Fútbol, que exigió un esfuerzo en medidas de seguridad sanitaria y evidenció la improvisación en materia de prevención de catástrofes; las pertinaces denuncias del PSOE y el PCE, de las que cabe resaltar el caso de la deficiente atención a los enfermos crónicos del riñón, que movió por fin al director general del Insalud, José María Fernández Cuevas, a preparar un plan nacional al efecto; o el conflicto laboral de los ATS, resuelto finalmente con acuerdo de las partes. En esta etapa fue cuando se redactó el Libro Amarillo de Mejora de la Sanidad, a expensas de desarrollo. Y la memoria del período 1979-1982 citada al principio.