Una nueva política exterior para la economía española

Catedrático de Organización Económica Internacional

La política exterior española se ha caracterizado desde la guerra civil por su carácter anómalo dentro del contexto en que las circunstancias geopolíticas colocaron al país. Esta peculiaridad cristalizó en tres características muy acusadas y que tuvieron un peso decisivo a la hora tanto de los planteamientos como de las actuaciones. Así, por una parte, la política exterior española fue sobre todo defensiva, frente a un contexto hostil en el que el régimen político veía una constante amenaza a su supervivencia. Además fue una política eminentemente pasiva. Desde este punto de vista cabe decir que se acudió a los lugares por rigurosa invitación y, salvo algunas excepciones, en las últimas filas. Finalmente se trató de unos planteamientos que encerraban una contradicción muy importante. En efecto, una de las bazas fundamentales de la diplomacia española más allá de nuestras fronteras era el presentarse como profetas y hasta cierto punto artífices de la evolución de un régimen que precisamente pretendía -y en muchos casos lograba- utilizarla para un objetivo de supervivencia política.

La política exterior en el terreno estrictamente económico se ha visto, como cabía esperar, profundamente influenciada por este marco general que acabamos de apuntar, y ello hasta el punto de acabar reproduciendo las mismas características de éste. El carácter defensivo y la pasividad de la política económica exterior española han configurado un país mucho más cerrado que sus vecinos, temeroso de la competencia y de las reglas de la economía de mercado y que en definitiva ha acabado fundamentando su crecimiento en la recepción de personas, capitales y técnicas foráneas. Por otra parte, las contradicciones en que han incurrido los técnicos que se han movido en este campo no han sido tampoco despreciables, al tener que hablar constantemente en un lenguaje internacional que el sistema político vigente sólo podía admitir hasta un límite a todas luces insuficiente.

Homologación económica

A pesar de esta misma base, es evidente que la homologación internacional avanzó más en el terreno económico que en el estrictamente político, lo que no es excesivamente raro si, aparte de otros factores, se tiene en cuenta el mayor pragmatismo por el que se mueven las relaciones económicas internacionales.

En cambio, en estos momentos parece como si la plasmación exterior de las transformaciones que experimenta el país fueran mucho más importantes en el campo estrictamente político que en el económico. El retraso acumulado y la naturaleza eminentemente política de los cambios operados justificarían este distinto ritmo en las dos esferas de actuación, pero sólo a corto plazo. En una perspectiva más dilatada, es evidente que se necesita pensar en una política exterior de la economía española que maximalice las oportunidades que le brinda la nueva estructuración política del país. Este artículo pretende presentar precisamente algunas de las facetas que podrían insertarse en esta línea.

Lo primero que la economía española necesita en su vertiente exterior es un progreso claro y decisivo hacia una estrategia más liberal y abierta. En este campo sería preciso simplemente volver a sintonizar con el proceso liberalizador que el plan de estabilización imprimió a la economía española y que, como es bien sabido, quedó truncado a mediados del decenio de 1960. El momento internacional es muy delicado y ello exige indudablemente que los pasos se midan cuidadosamente, pero lo que no puede hacerse es seguir con una legislación en el sector exterior, tan intervencionista como la actual, además de limitativa de las múltiples opciones e instrumentos que ofrece la economía internacional.

Hacia una política más abierta

Esta apertura económica no debe traducirse únicamente en una mayor receptividad del país, sino también en una creciente presencia española en la economía internacional, desde los mercados financieros a los organismos internacionales, pasando por toda la gama de posibilidades. Esta presencia -insuficiente y tímida- ha sido en el pasado fruto de una política de aluvión y, por tanto, sin coordinación y sin objetivos globales explícitos. En el momento actual parece absolutamente indispensable darle nuevas perspectivas y una importancia mucho mayor. En definitiva se trata de adecuar el peso y papel exteriores de la economía española a su capacidad real. Ahora el desfase en este terreno es excesivo.

Se engañarían, sin embargo, quienes pensasen que esta mayor presencia exterior de la economía española es solamente un problema de legislación o incluso institucional. Es además, y sobre todo, una cuestión de enfoque global, de mentalización. En este sentido se requiere, por ejemplo, que el servicio exterior deje de ser un destino de privilegio para convertirse en un lugar de trabajo duro y sujeto a un estricto control de rendimientos. En definitiva es preciso pensar que los logros que se obtengan en el sector exterior estarán, como en cualquier otra actividad, en función de la inversión de hombres y en general de recursos que se dediquen a ella. Con gran realismo, hay que saber dar donde ello sea condición para recibir o simplemente para sentarse en la primera fila y tener derecho a hablar.

Posiblemente esta mentalización que requiere el nuevo enfoque exterior de la economía española por el que aquí abogamos deba ser más profunda de lo que el término podría sugerir. Quizá comporte, en definitiva, sustituir el atávico complejo de inferioridad español respecto al exterior, encubierto por un sentimiento compensador de enmohecido orgullo nacional, por otro de colaboración abierta al intercambio de ideas y experiencias. El desacierto con el que se ha enfocado entre nosotros el impacto de la crisis económica internacional durante tres años y medio demuestra lo beneficioso que podría resultar el aceptar con un espíritu abierto este intercambio.

Una nueva política exterior para la economía española requiere no sólo un planteamiento estratégico y global de apertura como el indicado, sino también la necesidad de poner a contribución instrumentos de política económica que, desde el frente interior, permitan sintonizar con el nuevo enfoque. En este orden de ideas, la primera sugerencia a hacer se refiere a la conveniencia de contar con una política conjunta para todo el sector exterior de la economía española, o dicho de otra forma, una política de balanza de pagos. La importancia de ésta es absolutamente vital en cualquier país moderno y si lo hubiéramos reconocido así en el pasado quizá hoy tendrían más sentido entre nosotros las discusiones sobre, por ejemplo, los objetivos de política monetaria.

Es indudable que en una política económica exterior hay variables mucho más susceptibles que otras de tratamiento prospectivo, pero resulta conveniente partir por lo menos de unos objetivos coherentes y acordes con los planteamientos y opciones globales que el país haya escogido. Entre estos objetivos debería ocupar un puesto relevante la definición de una política de endeudamiento exterior, claramente explicitada y firmemente aplicada, en lugar del aire misterioso que actualmente envuelve a este aspecto tan decisivo de nuestra realidad económica.

El hecho de que sea en el sector exterior aquel en el que los países disponen comparativamente de menos instrumentos de política económica debería ser un acicate para utilizar todos los disponibles al máximo. Aquí debería mencionarse, por ejemplo, la política del tipo de cambio, cuya utilización en nuestro país ilustraría claramente muchos de los defectos achacables a la política económica española en general y a la de su sector exterior en particular. Efectivamente, en este importante aspecto, como en muchos otros, nos hemos incorporado tarde a las posibilidades ofrecidas por la economía internacional, y al hacerlo, nos hemos quedado a medio camino del aprovechamiento de aquellas.

El sector exterior es aquel en el que por definición se plantean más áreas de incertidumbre, sobre todo en el contexto de una economía internacional en rápida transformación. La tarea más importante que pueden hacer los gobiernos es precisamente la de coadyuvar a reducir mediante enfoques como el apuntado las incógnitas que inevitablemente van surgiendo, a la vez que ofrecen un marco coherente que facilite la maximalización de oportunidades a todas las fuerzas económicas en juego. A la larga, esta política es más rentable que la de apoyos graduados según la fuerza política o económica de los peticionarios.

Si las actitudes, los objetivos y los instrumentos son básicos para conseguir una nueva dimensión para la política económica exterior española, no lo es menos el que este esfuerzo pueda asentarse sobre una base institucional adecuada. Tanto a nivel político como económico, las relaciones exteriores españolas se han desarrollado de forma descoordinada, intermitente, burocratizada y, en muchos casos, a remolque de impulsos personales. La intensidad de la actuación ha sido, por ello mismo, desigual, y cada órgano de la administración ha seguido su propia filosofía y ha elegido -en general por criterios muy burocratizados- a las personas encargadas de cometidos en el exterior.

Lo primero que sería preciso evitar en el nuevo enfoque al que debería tender la política exterior española en general y la económica en particular es el que su planteamiento y ejecución sigan concibiéndose como una función burocrática y exclusiva de la administración. Para ello resultaría de la mayor importancia dar el máximo alcance posible a las opciones que se planteasen a base de crear grupos de trabajo en el seno de la propia administración, que debería conservar la responsabilidad última de la política exterior española, abiertos a la participación de los sectores económicos y sociales afectados y de técnicos destacados en la materia en cuestión. Esta es indudablemente una fórmula que, a la vez que refuerza el potencial operativo de las soluciones adoptadas, reconoce que en este, como en otros muchos terrenos, hay que avanzar hacia una mayor tecnificación, para la que es preciso aprovechar toda la capacidad disponible en el país.

Otro serio problema que se ha presentado a la política económica española en general y a la de su sector exterior en particular ha sido el de la falta del necesario grado de coordinación. En general y salvo períodos atípicos, el procedimiento de las comisiones interministeriales ha sido insuficiente para lograr una política económica coherente y global. El rompecabezas o bien ha tenido demasiadas piezas o bien éstas no podían encajar de ninguna manera. Por ello se hace preciso pensar en un nuevo enfoque que deje las directrices fundamentales de la política económica, a semejanza de modelos ya existentes, en un comité de política económica del que formasen parte, por ejemplo, el ministro de Economía, el de Hacienda, el presidente del consejo de asesores económicos, el gobernador del Banco de España y el secretario de Estado para Coordinación y Programación Económica.

La misión de este comité podría ser fundamental para ofrecer las líneas maestras de la política económica del país, tanto interior como exterior. Sus reuniones deberían ser muy frecuentes, así como sus contactos con el presidente del Gobierno, que deberían quedar institucionalizados. Dentro de esta estructura, el consejo de asesores económicos del presidente tendría un importante papel a desempeñar como equipo de trabajo independiente de presiones y vinculaciones sectoriales o de otro tipo y, por tanto, capaz de ofrecer una imagen global de la economía española, de sus necesidades y perspectivas.

En definitiva, España se halla en un momento importante de su historia, las transformaciones que tienen lugar en el país afectan profundamente su futuro en todos los campos. Pero de ello no cabe inferir que estos cambios cristalizaron automáticamente en estructuras coherentes y eficaces. Estas deben ser buscadas en cada parcela de la realidad a través de un ejercicio racional deliberado y de una voluntad firme.