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Un atajo vetado por el Constitucional pero avalado por la práctica parlamentaria

El tribunal de garantías estableció en 2011 que las enmiendas tienen que tener una “conexión material” con la ley enmendada

Edificio sede del Tribunal Constitucional, en Madrid.
Edificio sede del Tribunal Constitucional, en Madrid.

La vía empleada por el Gobierno para garantizar la aprobación de los Presupuestos es una práctica parlamentaria relativamente frecuente, pero la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es contraria a ese cauce. El tribunal ha reiterado en más de una decena de sentencias que las enmiendas que se presenten contra un texto legal que esté tramitándose en el Congreso deben tener una conexión clara con la materia a la que se refiere la ley en cuestión.

La sentencia de la que emana esta doctrina surgió, precisamente, a raíz de un recurso de amparo registrado por el grupo socialista del Senado contra dos enmiendas presentadas en noviembre de 2003 por el PP al proyecto de ley Oogánica complementaria de la ley de arbitraje. La segunda de estas enmiendas implicaba una reforma del Código Penal para tipificar el delito de convocatoria ilegal de elecciones y el delito de otorgar ayudas públicas a asociaciones ilegales o partidos políticos disueltos. Es decir, el PP, que entonces gobernaba, introdujo dos reformas del Código Penal, que además acababa de reformarse, como enmienda a un proyecto de ley que no tenía nada que ver.

El grupo socialista pidió a la Mesa del Senado que no admitiera estas enmiendas, pero no tuvo éxito y optó por acudir al Constitucional. En una sentencia del 5 de julio de 2011 la que fue ponente el magistrado Pablo Pérez Tremps, el tribunal dio la razón a la oposición y sentó la doctrina, que ha repetido en fallos posteriores, de que las enmiendas tiene que tener una “conexión material” con la ley en la que se presentan.

El concepto material de enmienda lo había fijado el Constitucional mucho antes en una sentencia de 1990 en la que, por primera vez, estableció que las enmiendas deben versar siempre sobre la materia a la que se refiere el proyecto de ley que tratan de modificar. Tanto el PSOE como la Fiscalía aludieron a esta resolución y a alguna otra posterior en el mismo sentido en los escritos presentados en el Constitucional sobre el recurso de los socialistas a las enmiendas del PP para cambiar el Código Penal. En concreto el ministerio fiscal advirtió de que “la exigencia de conexión material y homogeneidad” resulta aplicable siempre a las enmiendas que se presenten durante la tramitación de proyectos de Ley en las Cortes Generales, “ya que una modificación de un texto legal no puede consistir en un texto que nada tiene que ver con el texto que se pretende modificar”. Por su parte, el grupo socialista incidió en la existencia de esta doctrina y alegó que la correlación material entre la enmienda y el texto enmendado es inherente al carácter subsidiario de toda enmienda.

El tribunal admitió el recurso del PSOE y fijó la doctrina que aún hoy sigue vigente. “Con carácter general, la necesidad de una correlación material entre la enmienda y el texto enmendado se deriva, en primer lugar, del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda enmienda tiene respecto al texto enmendado”, señalaron los jueces. Y añadieron: “La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, también, nueva iniciativa. Ello, trasladado al ámbito legislativo, supone que, a partir de un proyecto de ley, la configuración de lo que pretende ser una nueva norma se realiza a través de su discusión parlamentaria por la Cámara (...)”.

La tarea de comprobar que las enmiendas están relacionadas con la ley en cuestión corresponde a la Mesa del Congreso y a la del Senado. El Constitucional les reconoce “un amplio margen de valoración” para llevar a cabo este control. “El procedimiento legislativo no puede verse atrapado en unas reglas tan rígidas que hagan del debate parlamentario un procedimiento completamente reglado”, afirma el tribunal, pero las Mesas deben hacer este control partiendo de esa máxima de que exista una conexión clara y directa con el texto enmendado.

Los magistrados asumen que en determinadas circunstancias puede haber razones de urgencia que propicien acelerar la aprobación de una iniciativa legislativa concreta, pero advierten de que existen para ello otros mecanismos, como el decreto-ley o a las tramitaciones legislativas por los procedimientos de urgencia o en lectura única. “Aceptar el ejercicio del derecho de enmienda como mecanismo paliativo o sustitutivo de las insuficiencias que pudieran tener los procedimientos legislativos supondría tanto como hacer caso omiso de la voluntad del constituyente”, señala el Constitucional, que añade: “Desatender los límites constitucionales bajo el paraguas de la urgencia normativa no deja de ser una lesión constitucional por mucho que pueda parecer conveniente coyunturalmente. Una buena política legislativa puede evitarlo y cuando excepcionalmente no sea posible debe asumir el coste democrático que pueda tener pero no forzar la Constitución”.

El Constitucional ha mantenido inalterable esta doctrina desde entonces y la ha reiterado en varias sentencias. Los expertos constitucionalistas consultados coinciden en que la jurisprudencia no admite en este caso demasiados matices. Con todo, la vía elegida ahora por el Gobierno se ha empleado en muchas otras ocasiones y, en la gran mayoría de los casos, ningún grupo la ha impugnado. Miguel Presno, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo, recuerda que esta práctica ha sido muy habitual en las leyes de Presupuestos o de Acompañamiento, que al ser normalmente las últimas del año se emplean en ocasiones para aprobar otras iniciativas relativamente urgentes que no ha dado tiempo de abordar. De hecho, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero suprimió la ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado al considerar que se utilizaba de "forma abusiva" para modificar otras leyes sin relación con las cuentas públicas y sin que éstas tengan un debate específico. Pero pese a la elimiación de esta ley, la práctica de introducir enmiendas que poco tienen que ver con el texto enmendado se ha seguido haciendo después de 2011 a pesar de la sentencia del Constitucional, aunque Presno no tiene duda de que, con la doctrina en la mano, no debería hacerse. “Es contrario a la doctrina del Constitucional y a lo que deberían ser las buenas prácticas parlamentarias”, advierte el catedrático.

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