La financiación singular en el diván constitucional

El acuerdo de investidura suscrito entre el PSC y Esquerra Republicana de Catalunya contiene una serie de previsiones en materia de financiación para aquella comunidad que han generado una intensa polémica política. Aunque su contenido completo no ha sido publicado y sin conocer todavía todos sus componentes específicos, la toma en consideración de sus términos generales permite formular un diagnóstico suficientemente fundado desde una perspectiva constitucional.

Ya de entrada, y sobre la base de una pretendida infrafinanciación de Cataluña, el acuerdo deja meridianamente claro que “no se trata de reformar el modelo de financiación común, sino de cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y la bilateralidad”. Inspirándose directamente en la propuesta de Estatuto aprobada por el Parlamento de Cataluña en 2005, que fue sustancialmente rebajada en la posterior tramitación ante las Cortes Generales y finalmente desactivada por la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, se retoma el objetivo de implantar un escenario de “soberanía fiscal”, en el que la recaudación, gestión y liquidación de todos los impuestos dejará de corresponder al Estado, pasando a atribuirse en exclusiva a la Agencia Tributaria catalana. Asimismo, se prevé que esta comunidad autónoma lleve a cabo una “contribución equitativa” a la sostenibilidad del gasto del Estado, que “redunde en beneficio de los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña y la solidaridad entre territorios”. Además, se contempla una “aportación a la solidaridad”, que se negociará bilateralmente con el Estado de modo transparente y en términos de igualdad. Elemento condicionante fundamental a este respecto es que dicha aportación se condiciona a que las restantes comunidades autónomas “lleven a cabo un esfuerzo fiscal similar” al realizado en Cataluña. Consciente de la magnitud de las modificaciones propuestas, que requerirían acometer profundas reformas legislativas, el acuerdo establece un plazo —el primer semestre de 2025— para su implementación.

A la luz de lo apenas expuesto parecería que con una reforma de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca), la vía para la aplicación de ese nuevo modelo singular de financiación para Cataluña quedaría expedita. Nada más lejos de la realidad, sin embargo. Una transformación como la pretendida por el acuerdo suscrito escapa al radio de acción de la Lofca, habilitada para regular el ejercicio de las competencias financieras constitucionalmente enumeradas no para incorporar un sistema que desconoce y se aparta completamente de estas. El punto esencial a tener en cuenta es que la afirmación de la soberanía fiscal a favor de Cataluña, así como la aplicación de un principio de bilateralidad entendido en términos de paridad institucional, nos sitúa ante una lógica de índole confederal que no tiene cabida en nuestro texto constitucional. Se dirá, con razón, que esa impronta confederal es precisamente la que caracteriza el sistema de financiación que se aplica en el País Vasco (Concierto) y Navarra (Convenio), contando sus instituciones con facultades similares a las que ahora pretende asumir Cataluña. Ahora bien, no puede ignorarse que tan excepcional situación solo es admisible porque cuenta con una base constitucional expresa que “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales” y al mismo tiempo exige que “la actualización general de dicho régimen foral” se lleve a cabo “en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía” (Disposición Adicional 1ª). Así pues, si la finalidad perseguida es que Cataluña o cualquier otra comunidad que así lo decida proceda a dotarse de un sistema de financiación como el apuntado, lo que corresponde, según ya puso claramente de manifiesto el Tribunal Constitucional, es abrir un proceso de revisión del texto constitucional, no una mera reforma de la Lofca.

Por otra parte, tampoco es posible ignorar que los términos en los que se formula el nuevo sistema chocan frontalmente con la asentada jurisprudencia constitucional en materia de financiación autonómica. Desde esta perspectiva, aun cuando se superase el trámite parlamentario de modificación de la Lofca, y para ello basta con la mayoría absoluta del Congreso, el conflicto estará servido, dándose por segura su impugnación ante el Tribunal Constitucional. Y llegado el momento de resolver la controversia planteada, el máximo intérprete de la Constitución tendrá muy presente la exigencia que se desprende de la norma suprema en torno a la ley de financiación autonómica, quedando esta obligada a regular dicho sistema incorporando en su texto un mínimo grado de homogeneidad. La posibilidad de introducir diferencias en el régimen común de financiación, aunque admisible, queda circunscrita a la previsión de matices y puntualizaciones. En este esquema existencial de referencia, incorporar un modelo singular y completamente distinto de financiación para una o varias comunidades autónomas no resulta constitucionalmente viable.

Una valoración igualmente crítica merece la asunción por parte de la Agencia Tributaria de Cataluña de las facultades de gestión, recaudación y liquidación de todos los impuestos en dicha comunidad. Tal previsión se opone abiertamente a la competencia exclusiva que corresponde al Estado en materia de coordinación de Hacienda General (artículo 149.1.14 CE), quedando despojada de contenido y operatividad en esa parte del territorio nacional. Así sucedería porque si “las llaves de la caja” pasan a estar en manos de una o varias autonomías, la facultad estatal se esfuma y queda al albur de la voluntad territorial.

A lo ya indicado debe sumarse la insatisfactoria comprensión constitucional del principio de solidaridad que incorpora el acuerdo. Por un lado, al afirmar que su determinación será fruto de la negociación paritaria y exclusivamente bilateral entre Cataluña y el Estado. Por otro, la efectividad de tal aportación queda condicionada a la verificación de un requisito adicional, a saber, que las restantes comunidades autónomas lleven a cabo “un esfuerzo fiscal similar”. Debe recordarse que estas exigencias vienen a reproducir sustancialmente el contenido de determinadas previsiones del Estatuto de 2006 que fueron declaradas inconstitucionales por la STC 31/2010 sobre la base de los siguientes argumentos: nos encontramos ante una decisión que “corresponde establecer y fijar al Estado, llevando a cabo las actuaciones pertinentes en el seno del sistema multilateral de cooperación y coordinación constitucionalmente previsto”. Consecuentemente, se concluye que tal previsión estatutaria no cuenta con apoyo constitucional para condicionar la aportación autonómica a la solidaridad al criterio del esfuerzo fiscal similar. Asimismo, que una comunidad autónoma carece de competencia para alcanzar acuerdos bilaterales con el Estado que, por su naturaleza, afectan a las restantes.

A modo de reflexión final no cabe sino reiterar la falta de encaje constitucional que, en materia de financiación, muestran las líneas maestras del acuerdo alcanzado entre los socialistas catalanes y ERC, rescatando propuestas que ya fueron desautorizadas en su momento. Lo cual no es obstáculo, sin embargo, para poner de manifiesto la necesidad inaplazable de abordar una profunda reforma del sistema de financiación autonómica. El que está en vigor se aprobó en 2009 y muestra desde hace años evidentes signos de agotamiento y claros desajustes que reclaman ser sustituido. Su complejidad excesiva, su acentuada opacidad, la inexistencia de criterios claros para el reparto de los recursos a cargo de los distintos fondos existentes y la necesidad de mejorar la responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas así lo ponen en evidencia. Eso sí, superar la situación de desfase existente, buscando fórmulas de eficiencia, equidad y un reparto más adecuado de recursos entre los territorios no puede hacerse en clave bilateral ni tampoco aplicando fórmulas confederales contrarias a la Constitución.