La amnistía en el laberinto parlamentario

El recorrido de la polémica proposición de ley de amnistía en el Congreso de los Diputados ha estado jalonado de múltiples dificultades y no pocas incertidumbres. Hasta el momento mismo de su aprobación por esta Cámara, el itinerario parlamentario ha puesto de manifiesto importantes disensiones internas entre los socios de gobierno (protagonizadas por Junts), así como un descarnado enfrentamiento entre estos y la oposición del Partido Popular. Con el inicio de la tramitación de dicho texto en el Senado, Cámara en la que el PP goza de mayoría absoluta, ha quedado inmediatamente en evidencia que la precedente escalada de polarización, lejos de amortiguarse, sigue incrementándose exponencialmente. Así quedó patente con la aprobación de una reforma del reglamento de la Cámara alta, cuya constitucionalidad plantea muy serias dudas, mediante la que se elimina el trámite de urgencia de las proposiciones de ley. De este modo, se ha incorporado un elemento de ralentización temporal, mediante el que se impide que la amnistía pueda seguir un curso acelerado (como ha sucedido en el Congreso), resultando que el plazo para su discusión y aprobación en el Senado será el ordinario, esto es, dos meses. Sin negar las virtudes de una tramitación más reposada, que da lugar a una mayor discusión entre las fuerzas políticas (algo que la Comisión de Venecia ha reclamado), no puede ignorarse que el sentido de la modificación auspiciada por la mayoría del PP no ha sido incrementar la calidad democrática del debate, sino utilizar los tiempos parlamentarios para obtener un mayor rédito político.

Ahora, el arranque de la tramitación de la proposición de ley en el Senado ha brindado a la fuerza política mayoritaria en el mismo una nueva ocasión para lanzar otra ofensiva institucional. En efecto, al hilo de las consideraciones vertidas por los letrados de la Cámara en su informe sobre dicha proposición, señalando que estamos ante “una reforma encubierta de la Constitución”, así como distintos vicios de inconstitucionalidad, los populares han anunciado que plantearán un conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional. Se da, con ello, una nueva vuelta de tuerca al conflicto político existente, que supera los márgenes de la dialéctica parlamentaria entre mayoría y oposición para pasar a situarse en el terreno de la delimitación de las funciones constitucionales atribuidas a ambas cámaras. Entender el sentido de la iniciativa anunciada obliga a tomar en consideración qué es y para qué sirve el referido conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales. De forma sucinta, se trata de un mecanismo procesal para proteger la distribución de funciones que la Constitución atribuye a los órganos señalados: Gobierno, Congreso, Senado y Consejo General del Poder Judicial. A través del mismo, se pretende impedir, anulándolos, aquellas decisiones o actos adoptados por un órgano que sobrepasen su propio ámbito de competencias, invadiendo el que corresponde a otro. En esta dialéctica de preservación de las respectivas parcelas funcionales, el Tribunal Constitucional ha establecido que la viabilidad del conflicto se vincula necesariamente a la existencia de una “estricta usurpación de atribuciones” (STC 45/1986), de tal manera que es imprescindible que concurra una conexión específica entre el órgano que plantea el conflicto y las atribuciones que este defiende, “debiendo ser titular de la atribución constitucional controvertida”.

Siendo este el marco jurídico de referencia, no suscita ninguna duda que el Congreso no ha usurpado atribución alguna del Senado en la tramitación de la ley de amnistía. Al margen de la consideración que el texto merezca desde una perspectiva constitucional y las dudas que el mismo plantea, lo cierto es que su discusión y aprobación en la Cámara baja no ha invadido el ámbito competencial del Senado. Aducir que estamos ante una “reforma encubierta de la Constitución” para plantear un conflicto de atribuciones es un ejercicio de filibusterismo parlamentario carente de base constitucional. Fue el propio Tribunal Constitucional quien, al enfrentarse por primera vez a este recurso, afirmó que no se trata de “un proceso impugnatorio”, sino de un mecanismo de “reivindicación competencial” (STC 45/1986). Consecuentemente, si lo que la mayoría del Partido Popular pretende es poner en tela de juicio la constitucionalidad del texto legislativo, lo que procede es plantear un recuso de inconstitucionalidad. Eso sí, para ello deberá esperar a que el trámite parlamentario haya finalizado y, una vez aprobada, la ley entre en vigor. Y hasta que dicho momento llegue, la única vía constitucionalmente transitable por el Senado es la del cumplimiento de su deber de discutir y concluir la tramitación del texto remitido por el Congreso, poniendo en evidencia, lógicamente, su radical oposición a la misma y haciendo un uso legítimo de la mayoría de que dispone para modificar su contenido. Y tiene que ser consciente, eso sí, de que, según dispone la Constitución, la última palabra la tendrá el Congreso, al que corresponde por mayoría fijar el contenido definitivo de la ley.

Lo que en modo alguno resulta admisible, desde la perspectiva del respeto institucional, es el recurso a una vía que, como el anunciado conflicto de atribuciones, denota una patente inviabilidad constitucional. En la trifulca permanente que la amnistía ha desatado en el panorama político español, el momento para que el Tribunal Constitucional se pronuncie —algo que se da por descontado— todavía no ha llegado. Buscar atajos interesados para implicarlo en estos momentos ni resulta procedente ni tiene ningún recorrido.