El debate | Culminado el texto de la ley de amnistía, ¿cuál es su balance jurídico y político?

La votación este jueves de la ley de amnistía en el pleno del Congreso de los Diputados no pone fin a la polémica que ha rodeado la medida de gracia desde que el PSOE la pactó con Junts.

Nuestro debate de esta semana aborda las flaquezas y fortalezas de la nueva norma con la aportación de dos catedráticos de Derecho: la constitucionalista Ana Carmona y el penalista Manuel Cancio.

Un consenso insuficiente y el lastre de la urgencia

ANA CARMONA CONTRERAS

Tras el acuerdo alcanzado entre el Gobierno y Junts parece que, esta vez sí, la proposición de ley orgánica de amnistía será aprobada por el pleno del Congreso de los Diputados. Las modificaciones introducidas en el texto previamente rechazado por los independentistas catalanes son de índole variada y van desde una ligera amplia­ción del plazo temporal que cubre la amnistía (cuyo inicio se adelanta del 1 de enero de 2012 al 1 de noviembre de 2011) a la introducción de importantes previsiones relativas de contenido material. Son estas precisamente las que suscitan un mayor interés, sobre todo, las que se refieren a conductas delictivas que, como novedad con respecto al texto precedente, quedan expresamente excluidas del ámbito de aplicación de la amnistía. Así sucede, entre otros, con los actos consistentes en torturas o tratos inhumanos y degradantes y también con ciertas conductas tipificadas como actos de terrorismo. Reconociendo lo positivo de tales exclusiones, no cabe perder de vista, sin embargo, que las mismas no son de carácter absoluto, incorporando significativos matices. En efecto, se excluyen de los tipos penales aludidos, aquellas manifestaciones que no superen un umbral mínimo de gravedad (en el primer caso) o no hayan causado de forma intencionada graves violaciones de los derechos humanos (en el segundo). Actuando de este modo, resulta clara la pretensión de acoger bajo el manto protector de la amnistía determinadas conductas que, de forma reciente, han dado pie a controvertidas actuaciones judiciales en relación con Tsunami Democràtic y que, una vez aprobada la ley, quedarían neutralizadas.

Muy significativo, asimismo, resulta que, en la identificación de estos actos delictivos, las enmiendas introducidas tomen como referente directo la normativa supranacional que los regula, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Directiva UE de 2017, relativa al terrorismo, guardando un sepulcral silencio en torno al marco legislativo interno. Podría concluirse, a primera vista, que la omisión de nuestro ordenamiento jurídico trae consigo su eliminación como referente a considerar en la tarea de aplicar las citadas previsiones por el poder judicial. Nada más lejos de la realidad, ya que tanto el Convenio como la Directiva son parte de nuestro sistema. En relación con el primero, porque la interpretación de los derechos fundamentales que proclama la Constitución, entre los que se encuentra el derecho a no sufrir tratos inhumanos y degradantes, debe ser conforme a la que los mismos reciben en los correspondientes tratados internacionales suscritos por España (artículo 10.2 CE). Y por lo que respecta a los actos terroristas regulados por la Directiva, la conclusión es todavía más diáfana, dado que la transposición de su contenido se produjo en 2019, tras la oportuna reforma del Código Penal, incorporando al mismo los mandatos europeos. A la luz de lo indicado, la intención elusiva incorporada por las enmiendas se perfila como una operación completamente inútil en términos jurídicos, aunque muy elocuente en clave política.

El texto que será votado por el Congreso, por lo tanto, incorpora ciertas modificaciones con respecto a la proposición originalmente remitida por sus promotores que, atendiendo a las recomendaciones formuladas por la Comisión de Venecia, han pretendido disipar algunas dudas relativas a la determinación de los hechos cubiertos por la amnistía. No se han tomado en consideración, por el contrario, las observaciones críticas que en torno a la misma han sido puestas de manifiesto por dicha Comisión y que comparto plenamente. Se trata de cuestiones de fondo que suponen un serio lastre para la legitimidad de la amnistía. Sin cuestionar el encaje de esta medida de gracia en la Constitución y el ordenamiento europeo, rechaza su puesta en marcha sin contar con el imprescindible consenso social y político para sustentar una operación de tal envergadura; su activación mediante proposición de ley, eludiendo los necesarios controles de los órganos técnicos llamados a pronunciarse; la falta de transparencia en la definición de sus contenidos; el recurso al procedimiento de urgencia para su tramitación.

Razones para acabar con un conflicto político

MANUEL CANCIO MELIÁ

Por fin ha llegado el momento de que la ley de amnistía esté a punto de convertirse en Derecho vigente. Las últimas enmiendas, que invocan expresamente las normas europeas de armonización, a mi juicio no cambian nada en términos jurídicos: obviamente, dichas normas, dirigidas a los Estados miembros no son de aplicación directa. Son los tribunales españoles, aplicando el Código Penal español, quienes deberán implementar la ley. En particular, serán los tribunales españoles los que, a la postre, concluirán lo obvio: que en Cataluña no hubo terrorismo, ni en 2017 ni en 2019.

En estas últimas semanas ha habido un intensísimo debate sobre la constitucionalidad de la amnistía. Creo que puede afirmarse que ha quedado claro que no existe una prohibición expresa en la Constitución acerca de la misma, después de la fundacional de 1977. Y parece claro también que tienen que ser razones de mucho peso las que, ante la ausencia de una previsión constitucional concreta que la prohíba, lleven a afirmar —en una zona gris entre el derecho y la política— que esta amnistía no resulta constitucional. Los elementos esenciales aducidos en contra de la legitimidad de la ley, a mi juicio, son los siguientes: primero: no hay un consenso suficiente en España para dar este paso. Es sólo una mayoría mínima la que hay, y, además, con la viabilidad del Gobierno en la ecuación: siete votos. Segundo: no se da un presupuesto esencial de todo proceso de amnistía: la lealtad reencontrada, ausente en quienes avisan que lo volverán a hacer. Tercero: se está enmendando la plana a los tribunales, desautorizando todos los procesos penales seguidos contra quienes, cometiendo muchas infracciones, quisieron forzar la independencia de Cataluña en contra de la ley y de la democracia. ¿Es esto solamente política? ¿Choque de legitimidad de dos nacionalismos?

Es cierto: no existe el consenso que sería ideal, esto es, una gran mayoría favorable. También es cierto: no hay arrepentimiento alguno en los agentes independentistas, en lo que se puede ver. Sin embargo, no se puede elevar a requisito imprescindible lo que sería lo ideal. No podemos esperar indefinidamente a que se llegue a este punto. El Parlamento puede legislar, las reglas de las mayorías están claras. Y tampoco hay que confundir la política con conflictos familiares. La reconciliación no puede consistir en que las dos partes dejen de ser quienes son, que se vuelva a la situación de “España, realidad entrañable” de Pujol. Sólo se trata de que no lo vuelvan a hacer, no de que se arrepientan, ni de que renuncien a la independencia. Y comparemos, en los hechos, 2017, 2019, con la actitud de hoy.

Y, finalmente, la desautorización a los jueces. ¿Hacen su trabajo jurídico y luego la política lo apisona? Aquí sobrevuela a las concretas actuaciones —en particular, a la exótica y repentina discusión sobre un terrorismo inexistente en 2019— la impresión de que, en el fondo, lo decisivo es cómo se vea globalmente lo sucedido con el procés: ¿un golpe de Estado o un conflicto político que se salió de madre? Este trasfondo no está en los conceptos jurídicos utilizados. Pero influye, y mucho. Recordemos el referéndum sobre la independencia de Padania en 1996. Cero violencia, algaradas, procesos penales. La República italiana sencillamente no tomó nota del happening independentista y siguió con su vida, con calma democrática.

En terminología de Mafalda, el actual acabóse con el terrorismo mágico y repentinamente hallado de 2019 es el continúose del empezóse de 2017 afirmando que hubo rebelión y suspendiendo representantes electos —con una norma de dudosa constitucionalidad—, y que siguió en 2019 imponiendo penas absolutamente desproporcionadas, aunque ahora por sedición. Sabemos que la ley de desconexión y el referéndum inconstitucional e impuesto unilateralmente fueron inadmisibles, y hubo muchos delitos cometidos. Pero ¿había que tirar de todo de lo que se tiró? Sin culpar a nadie concretamente: la reacción del Estado, usando la fuerza y recurriendo a los instrumentos más pesados del Código Penal, fue un error. Reconozcámoslo y sigamos con nuestra vida.