La Comisión de Venecia avala los argumentos de la ley de amnistía pero critica que se tramite de urgencia

La Comisión de Venecia respalda la posibilidad de una ley de amnistía como la que se tramita en las Cortes, al considerar que “la unidad nacional y la reconciliación social y política son objetivos legítimos” de estas medidas de gracia que se dan en la mayoría de los países, señala el borrador del dictamen del órgano jurídico del Consejo de Europa. No obstante, el dictamen advierte en contra de apresurar el proceso legislativo y cuestiona, por tanto, que las leyes de esta naturaleza se tramiten por la vía de urgencia. Algo contraproducente, apunta, tanto por cuestiones de procedimiento como por la división “profunda y virulenta” que la medida de gracia propuesta ha creado tanto entre la clase política como en otros estamentos de la sociedad española y que puede, alerta, hacer peligrar el objetivo mismo de la reconciliación social que busca la ley. La Comisión aceptó una petición del Senado para elaborar un dictamen de asesoramiento jurídico sobre la norma, a instancias del Grupo del PP, mayoritario en la Cámara.

Los populares habían centrado sus expectativas contra la amnistía a nivel europeo mediante esta petición dirigida a la Comisión de Venecia, órgano consultivo pero no ejecutivo. La iniciativa pretendía elevar así a las instituciones comunitarias el debate sobre la medida de gracia que se tramita en el Congreso español. La Comisión de Venecia aceptó en diciembre la petición del Senado, controlado por el PP, para analizar la ley. Y entre sus conclusiones, el órgano consultivo afirma: “Las amnistías deben perseguir un objetivo legítimo en interés de la comunidad; cuanto más radicales sean las amnistías, más legítimo debería ser el objetivo. La unidad nacional y la reconciliación social y política son objetivos legítimos de las amnistías. En opinión de la Comisión [de Venecia], la proporcionalidad requiere que, en cada caso dado, la amnistía propuesta sea un medio adecuado para lograr en última instancia la unidad y la reconciliación”. La reconciliación en Cataluña ha sido una de las principales justificaciones de la proposición de ley impulsada por el PSOE en las Cortes.

La Comisión subraya que ha hecho sus evaluaciones con base en la versión de la proposición de ley del 13 de noviembre de 2023 y que, por tanto, no contiene las últimas enmiendas realizadas desde entonces. Y hace varias recomendaciones: por un lado, propone “definir el alcance material y temporal” de la aplicación de la amnistía de manera “más precisa”, con el objetivo, subraya, de cumplir uno de los requisitos básicos de este tipo de medidas de gracia, su “predictibilidad”. La Comisión especifica que no entra a valorar si la ley cumple o no con el Derecho de la UE y tampoco si es o no es constitucional.

La Comisión pone un pero que afecta a la actual tramitación, que se adoptó por el procedimiento de urgencia. Un extremo que, sin mencionar específicamente a la norma española pero sí a cuestiones generales sobre la tramitación, el dictamen censura: “Los procedimientos de urgencia no son (...) apropiados para la adopción de leyes de amnistía, dadas las consecuencias de largo alcance y la naturaleza a menudo comprometida de esas leyes”. En el tenso clima social y político en el que se está tramitando esta ley, la velocidad es menos recomendable aún, agrega el dictamen. Por eso, los expertos proponen que, en vista de la “profunda y virulenta división entre la clase política, las instituciones, la justicia, los expertos y la sociedad” que ha desatado la ley, las autoridades españolas se tomen “el tiempo necesario para un diálogo significativo en el espíritu de una cooperación leal entre instituciones y entre la mayoría y la oposición, para lograr la reconciliación social y política”, además de considerar “explorar procesos de justicia restaurativa”.

En aras también del “impacto en la cohesión social” que una amnistía puede tener, la Comisión recomienda además que una ley de este tipo sea aprobada, siempre que sea posible, por “una mayoría cualificada apropiada” y que el criterio para aplicarla “no esté diseñado para cubrir a individuos específicos”. De hecho, para garantizar la separación de poderes y la independencia judicial, se considera que son los jueces los que “deberían decidir qué individuos específicos cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento para la aplicación de la amnistía”. Siempre y cuando esto suceda, agrega la Comisión, “no hay problema de separación de poderes”, concluye en su respuesta sobre la pregunta planteada por el Senado sobre si las medidas de la ley pueden condicionar o restringir el cumplimiento del Estado de derecho por parte de los jueces. La proposición de ley española prevé que, para hacerse efectiva, debe ser aplicada por cada tribunal que ya haya dictado sentencia o que tenga abierto un procedimiento afectado por la medida de gracia.

De cara a la compatibilidad con el Estado de derecho de la aplicación de la ley para los delitos de malversación y corrupción, propone que se asegure un vínculo causal “más estrecho” entre los periodos aplicables de la normativa. “Se necesita consistencia en la determinación de qué actos están cubiertos por la amnistía, que deberían estar intrínsecamente ligados, para evitar arbitrariedad”, señala el dictamen. “Solo un vínculo causal más estrecho entre ‘las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, sus preparativos y consecuencias’ y ciertos actos de malversación y corrupción podrían justificar la aplicación de la amnistía a este último”, subraya el escrito. Una definición “más amplia, menos precisa” de dichos actos, advierte, “haría difícil su reconciliación con el principio de equidad de la ley”.

A mediados de diciembre, el pleno de la Comisión de Venecia, un órgano dependiente del Consejo de Europa, institución compuesta por 46 Estados del continente, aceptó la petición del Senado español para que emitiera un informe dando su opinión sobre el proyecto de ley que se tramita en las Cortes para amnistiar los delitos que se hubieran podido cometer durante el procés. Para ello, los cinco signatarios del informe dicen haber analizado la situación en los otros países miembros, en la mayoría de los cuales, señalan, la amnistía está “explícitamente” incluida en su Constitución y, en los casos en los que no está ya prevista, en más de una decena más de países “la consideran aceptable para ocasiones específicas”.

La Comisión se precave y señala que no va a entrar en la discusión política, y “en particular”, que no comentará acerca de “la conveniencia del proyecto de ley de amnistía, ni sobre su idoneidad para lograr su objetivo declarado, ya que estas son decisiones políticas que corresponde tomar al Gobierno y al Parlamento español”. Así, el borrador del dictamen apela a las Cortes para que decidan “si la normalización de Cataluña puede lograrse a pesar de que el proyecto de ley de amnistía ha creado una división profunda y virulenta en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial, en la academia y, sobre todo, en la sociedad de España”. Aunque la Comisión no valora la constitucionalidad de la medida —pues asegura que se trata “de un asunto que en última instancia corresponde decidir al Tribunal Constitucional español, y sobre el que los expertos constitucionales españoles deben debatir”—, señala que al tratarse de un tema que ha generado “una viva controversia”, sería “preferible” que se regule “de manera explícita mediante una enmienda constitucional”. Tampoco entra a valorar si la norma que se debate en España es compatible con el derecho comunitario.

El ministro de Justicia, Félix Bolaños, se congratuló este viernes del borrador del dictamen de la Comisión. “Lo dijimos nosotros y ahora también la Comisión de Venecia: la amnistía es una herramienta para la reconciliación. Y además cumple con los estándares internaciones [sic]. Es impecable y es positiva. Seguimos avanzando”, publicó en su cuenta en la red social X (antes Twitter). Le respondió la secretaria general del partido, Cuca Gamarra, por la misma vía: “Están desesperados. Que el propio gobierno se dedique a filtrar un borrador de la Comisión de Venecia sobre la amnistía antes de su debate y aprobación da muestras del nivel de desesperación en que está instalado. Y lo tergiversan para ocultar un varapalo”.