Los negociadores ultiman una amnistía que explicita el orden constitucional

La inminente ley de amnistía incluirá múltiples referencias al Estado de derecho y la Constitución como el marco jurídico de la nueva norma para garantizar la “convivencia democrática” en Cataluña. Distintas fuentes confirman que el texto legal que presentarán los grupos parlamentarios aliados a favor de la investidura de Pedro Sánchez incluye un largo preámbulo donde continuamente se refuerza la idea de que el objetivo central de la iniciativa es favorecer y garantizar la convivencia en Cataluña y, de paso, la estabilidad institucional.

Los preámbulos no constituyen la parte normativa de las leyes, pero son decisivas para su interpretación y ejecución. Los negociadores prevén registrar en el Congreso la proposición de ley en las próximas horas.

Las menciones al ordenamiento vigente y a la Constitución pueden parecer obvias, pero ni mucho menos lo son. La parte independentista subrayaba desde el principio que no consideraba jurídicamente imprescindibles las menciones a la Constitución.

Dirigentes de Junts comentaban que muchas leyes importantes carecen de esas “perchas”, “como es el caso de la ley 30/1979 sobre explotación y trasplante de órganos”. En realidad, la ley de amnistía de 1977, a diferencia del decreto de igual sentido de 1976, quedó huérfana de preámbulo. Entraba directamente en el articulado. En las últimas semanas, circularon informaciones relativas a una exposición de motivos de lo más escueta, que finalmente se ha descartado.

Además, Carles Puigdemont se manifestó con ambigüedad en el discurso que abrió el debate público (el 5 de septiembre) sobre el encaje explícito de la futura ley en la Constitución. De un lado, la excluyó, sin citarla, al “fijar como únicos límites los definidos por los acuerdos y tratados internacionales referidos a derechos humanos y a libertades fundamentales”. Pero a renglón seguido aseguró que, de sus condiciones previas, incluida esa, “ninguna es contraria a la Constitución ni por descontado a ningún tratado europeo”.

Las continuas alusiones al objetivo prioritario de la “convivencia democrática” concuerdan con el preámbulo de la Constitución, que define la convivencia como su primer fin. En aras del interés general y del encaje con la ley de leyes, se añadirán otras apelaciones a la Ley Fundamental, entre las que destaca la referencia a la disposición derogatoria número 3. Esta proclama que “quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido” en la Constitución.

El sentido de esta alusión es categórico. Apunta a que la ley de amnistía de 1977, aprobada durante la Transición —en período preconstitucional—, sigue vigente. Así lo evidencian las numerosas sentencias del Tribunal Constitucional, la última de 2022, que validan aquella ley: si esta, o el instituto jurídico de la amnistía en su sentido más amplio, contrariasen alguna disposición de la Ley Fundamental, el tribunal de garantías debería haberlo consignado expresamente, declarando a aquella inconstitucional; y a este, ajeno al ordenamiento actual. Es decir, que tiene un posible encaje en la ley de leyes.

La exposición de motivos registra un relato estilizado de los hechos que desembocaron en la ruptura legal de otoño de 2017, como las llamadas leyes de “desconexión”, el referéndum ilegal del 1-O o la Declaración Unilateral de Independencia (DUI). El registro de hechos sortea las adjetivaciones políticas y las calificaciones jurídicas, aunque recoge la emisión de las sentencias judiciales correspondientes.

Según las fuentes consultadas, los independentistas evitan la reivindicación “heroica” de aquellos actos; el PSOE ha dejado para el sistema judicial su consideración penal, respetándolo en su ámbito pero sin necesidad de reproducirlo. Al final, esta introducción a la ley ha resultado ser muy extensa, pero también muy técnica, a ojos de juristas conocedores de su evolución.

Registro de la iniciativa

La amnistía, según el texto que están a punto de acordar los negociadores, abarca la etapa comprendida entre el 1 de enero de 2013 (previo a la consulta convocada por el Gobierno de Artur Mas en 2014, prohibida por el Tribunal Constitucional y por la que fueron condenados varios dirigentes del Ejecutivo catalán de entonces, incluyendo a su presidente) y, presumiblemente, noviembre de 2023 (la fecha está pendiente de precisar y coincidirá con el día del registro de la iniciativa en el Congreso de los Diputados).

Aunque el texto legal que se sigue negociando no citará expresamente los procedimientos judiciales que estarán afectados por la ley, quedarán incluidos entre los amnistiados los condenados por el Tribunal Supremo e indultados por el Gobierno (todavía tienen pendiente cumplir con la pena de inhabilitación para ejercer cargo público, que no se les perdonó) y los dirigentes independentistas fugados que promovieron el referéndum ilegal, como Carles Puigdemont y Toni Comín. Además, la amnistía también se aplicará a los procesados por el caso de los CDR y de Tsunami Democràtic. La cifra final de beneficiarios está por determinar, pero varias fuentes hablan de cientos de personas.

En el caso de los CDR, la calificación de terrorismo que utiliza el juez instructor para referirse a las actividades desarrolladas por los procesados no evita que esos delitos sean amnistiados en el futuro. El texto de la proposición de ley especificará que no son amnistiables los actos terroristas que hayan provocado muertes o heridos graves, algo que no se produce en este caso. La amnistía también servirá para que se vean beneficiados los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado procesados por delitos de lesiones durante las cargas del 1-O, según los negociadores.