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Coordinado por Fernando Casado

¿Dónde empiezan y acaban las ciudades?

La gobernanza de las áreas metropolitanas puede crear oportunidades para un desarrollo urbano sostenible

Seúl, Corea del Sur
Seúl, Corea del SurUnsplash
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El proceso de urbanización alrededor del mundo se está dando a un paso vertiginoso que nunca antes en la historia de la humanidad se había dado. El aumento de las megaciudades en los últimos años lo confirma: a día de hoy existen 33 megaciudades en el mundo que acogen más de 10 millones de habitantes cada una. El cambio de siglo ha ido acompañado de la tendencia generalizada de las ciudades a expandirse territorialmente, superando sus límites jurisdiccionales establecidos. El resultado de ello es la aparición de nuevos espacios urbanos descentralizados, discontinuos, en el que distintos núcleos urbanos están interconectados generando nuevos espacios metropolitanos donde, desde la perspectiva de la ciudadanía, es difícil entender dónde empieza y acaba una ciudad.

Las áreas metropolitanas producen una parte importante del PIB nacional (...) también producen el 70% de emisiones mundiales de gas de efecto invernadero

Los espacios metropolitanos son a día de hoy el hogar de 1,6 mil millones de personas, el 41% de la población urbana, mientras que se prevé que este número aumente otros 600 millones de habitantes para el 2030. Con ello, vemos que el impacto de las áreas metropolitanas va más allá de su alcance territorial. Para poner unos ejemplos: el área metropolitana de Atenas sustenta el 33% de la población de Grecia, mientras que en la de Seúl vive un impresionante 50% de la población de Corea del Sur. Además del peso poblacional, estas zonas se han convertido en el motor de crecimiento económico del mundo, representando más del 80% del PIB mundial. En Europa, las áreas metropolitanas producen una parte importante del PIB nacional —casi el 20% en el caso de Madrid, e incluso más en el caso de Bruselas (casi el 30%) o Atenas (casi el 50%)—. En el hemisferio sur, esta relevancia económica es aún mayor. Por otro lado, consecuentemente también producen el 70% de emisiones mundiales de gas de efecto invernadero. Estas realidades traen consigo nuevos retos sociales, económicos y medio ambientales, y, aunque indiscutiblemente estas zonas tienen un impacto local, regional y mundial crucial hay una falta palpable de institucionalización de gobernanza metropolitana y, lo que es más preocupante, de datos a esta escala.

La realidad es que si queremos un sistema sólido de ciudades y áreas metropolitanas que pueda proporcionar la base para un desarrollo socioeconómico equilibrado, primero necesitaremos saber más sobre estos territorios y comunidades y, consecuentemente, necesitamos una mejor armonización de los datos y las mediciones. Éste, de hecho, fue el apunte final de la "Declaración de Montréal Sobre Áreas Metropolitanas" de 2015. Esta declaración —surgida de la Conferencia Temática de Áreas Metropolitanas de Monreal en el marco de las sesiones preparatorias de Hábitat III, afirmaba que "el conocimiento y la investigación en materia de áreas metropolitanas debe ser reforzado a través de plataformas existentes y nuevas tales como un observatorio internacional".

En esta línea, encontramos proyectos como los indicadores metropolitanos lanzados este año por Metropolis (Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis). Apoyada por el Área Metropolitana de Barcelona, la asociación encargó una investigación al equipo de LSE Cities sobre espacios metropolitanos en África, las Américas, Asia y Europa. El resultado han sido 38 indicadores metropolitanos que aportan nuevas reflexiones empíricas sobre las diferentes realidades metropolitanas del mundo.

Estos indicadores metropolitanos permiten comparar datos objetivos sobre 58 realidades metropolitanas de todo el mundo donde actúan 69 gobiernos locales miembros de Metropolis. Reuniendo 2.789 puntos de datos (todos disponibles gratuitamente para consulta y descarga en línea), el proyecto tiene como objetivo principal ofrecer marcos de referencia para las metrópolis en lo que respecta a la necesidad de incluir la perspectiva metropolitana en la gobernanza urbana. En el proceso, no solo revela dinámicas y tendencias metropolitanas mundiales, sino que también crea un marco estándar para poder monitorear fenómenos metropolitanos, es decir, crea herramientas y metodologías para medir la escala metropolitana. Con un marco conceptual claro, este proyecto se suma al intento de sentar una base para una estandarización muy necesaria para todo tipo de prácticas: desde análisis comparativos hasta la transferencia de conocimiento y buenas prácticas entre metrópolis para el desarrollo metropolitano sostenible.

Las áreas metropolitanas en los países del Sur Global pueden llevar a cabo mejores prácticas que las de los países del Norte Global

Algunas de las conclusiones a las que llega la investigación son cruciales para una efectiva gobernanza. Por ejemplo, se encontró que la desigualdad económica tiene una relación causal más fuerte con el índice de homicidios que el nivel de pobreza o el desempleo. Otras conclusiones cuestionan ideas preconcebidas con respecto a la división entre países del Norte Global y el Sur Global. Una de estas hace referencia a la proporción de mujeres electas en los gobiernos locales, ya que cuando observamos las 12 metrópolis mejor posicionadas, obtenemos cinco de América Latina y el Caribe y dos de África. Esto sugiere que, en ciertos aspectos, las áreas metropolitanas en los países del Sur Global pueden llevar a cabo mejores prácticas que las de los países del Norte Global. Paralelamente a esto, en general la igualdad de género en la representación de gobiernos locales ha resultado ser más alta que en los nacionales, con un 29% de funcionarias electas en comparación con un 20% a nivel nacional. En términos de cohesión social, aunque se suelen describir estas zonas como notablemente desiguales, los coeficientes de GINI son considerablemente menores en las metrópolis que en los estudios estatales (debido a la desigualdad entre zonas rurales y urbanas).

Finalmente, en cuanto a gobernanza, se comprobó que, aunque las áreas metropolitanas tienen una influencia considerable en la planificación espacial y de transporte urbano, tienen relativamente menos poder en cuestiones como la vivienda, el desarrollo económico, la educación y la igualdad de género y, lo que es más importante, sólo el 43% de los espacios analizados tienen estructuras de gobernanza a nivel metropolitano, los otros dependen exclusivamente de estructuras municipales o regionales.

Esto deja en evidencia el vacío existente a este nivel de gobernanza, ya que incluso en los casos donde hay gobiernos u organizaciones, éstos tienden carecer de alguno de los cinco elementos necesarios que aseguran una gobernanza efectiva a escala metropolitana: el liderazgo y voluntad política —representantes políticos que quieran hacer propuesta de desarrollo claramente atrevidas que vayan más allá de los intereses partidistas y los equilibrios de poder—; visión —una óptica territorial a nivel estratégico a medio y largo plazo de cómo se quiere configurar el espacio metropolitano en todas sus dimensiones—; marco jurídico e institucional —que defina las distintas competencias otorgadas, los ámbitos de actuación y los instrumentos necesarios para desarrollar esas competencias—; capacidades técnicas y financieras —la necesidad de contar con equipos humanos preparados y asegurar la financiación adecuada para poder desarrollar e implementar las políticas y servicios—; y por último la incorporación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones y co-creación del espacio metropolitano —para que dicha gobernanza responda a las necesidades reales de la sociedad y sitúe a la ciudadanía y la mejora de su calidad de vida en el centro de las decisiones—.

La situación en la que nos encontramos a nivel mundial no solo requiere de estudios a escala metropolitana, sino de una visión metropolitana que sirva para impulsar unas gobernanzas metropolitanas sólidas.

La situación en la que nos encontramos a nivel mundial no solo requiere pues de estudios a escala metropolitana, sino de una visión metropolitana que sirva para impulsar unas gobernanzas metropolitanas sólidas. En otras palabras, instituciones y/o instrumentos eficaces que puedan garantizar la correcta gestión de estos territorios, cuyas dinámicas tienen repercusiones a escala global. En este contexto tenemos dos opciones: podemos dejar que el crecimiento metropolitano descontrolado siga modelando el paisaje urbano y creando nuevos retos en el presente y en el futuro, o podemos apostar por modelarlo a través de gobernanzas metropolitanas competentes que creen oportunidades para un desarrollo urbano sostenible.

Nuno F. da Cruz, LSE Cities, London School of Economics and Political Science.

Octavi de la Varga Mas, Secretario general de Metropolis.

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