Gobernar las áreas metropolitanas
¿Cómo abordar los impactos económicos, sociales y medioambientales de nuestras ciudades superando el ámbito municipal?
España es un país metropolitano. Hoy existen hasta 44 nodos metropolitanos donde viven 33 millones de personas. Durante los años 90, y especialmente durante la última época de la burbuja inmobiliaria, los procesos de urbanización profundizaron el fenómeno metropolitano y regional de la mano del crecimiento demográfico y la suburbanización. Entre 1990 y 2006, durante la fiebre del ladrillo y de las rotondas, hubo un incremento de un 40% del tejido urbano y se duplicó el territorio dedicado a zonas comerciales, industriales e infraestructuras. No solo existe una creciente integración de los mercados de trabajo a nivel metropolitano —más del 40% de los ocupados trabajan en un municipio diferente al que residen—, sino también de los mercados de vivienda. A falta de una política de vivienda, el menor precio de las residencias en las zonas suburbanas fue un poderoso incentivo a la centrifugación de la población en el territorio. Hoy en día, las fuertes subidas de los alquileres en las áreas centrales de las grandes ciudades son un factor añadido a esta tendencia de dispersión aún vigente, aunque mucho más moderada.
La organización territorial y administrativa del Estado basada en municipios, provincias y comunidades autónomas, hace difícil la adaptación a la España urbana real.
La realidad regional y metropolitana pide respuestas públicas a este nivel. La organización territorial y administrativa del Estado basada en municipios, provincias y comunidades autónomas, hace difícil la adaptación a la España urbana real. En la mayoría de comunidades se necesitan arreglos institucionales supramunicipales, a menudo diferentes a las provincias, que den respuestas a las necesidades urgentes de mejora del transporte público, la promoción económica y la generación de empleo, la gestión y reciclaje de residuos, la distribución y gestión del agua potable, la lucha contra la contaminación y el cambio climático, el acceso a la vivienda o la lucha contra la segregación urbana, por citar algunos ejemplos.
Sin embargo, los intentos de reorganización territorial para atender a la realidad urbana se han estrellado una y otra vez contra el status quo. Un buen ejemplo en el caso de Catalunya son las tentativas de modificar las delimitaciones provinciales con la creación de las veguerías por parte de la Generalitat. La veguería del ámbito metropolitano de Barcelona (antes de la creación de la vaguería del Penedés) respondía razonablemente bien a la ciudad real. Sin embargo, la inflexibilidad por parte del Estado para acceder a la modificación de los límites provinciales ha limitado a las veguerías a ser un instrumento de planificación y de desconcentración de la Generalitat.
Una segunda opción para adaptar la realidad institucional a la realidad urbana ha sido la creación de instituciones específicas que gobiernen las áreas metropolitanas. A pesar de estar contempladas en el artículo 43 de la Ley de Bases de Régimen Local, en los últimos 34 años se han constituido solamente dos, la de Barcelona y la de Vigo. Y está última está suspendida por los tribunales por tensiones entre la Xunta y el gobierno vigués.
En el caso español tres factores pueden explicar esta dejadez en los intentos de gobernar las metrópolis. Por un lado, el recelo de algunos municipios a perder parte de su autonomía local, a pesar de las importantes ventajas para sus habitantes que eso significaría. En segundo lugar, la desconfianza por parte de los gobiernos autonómicos en fortalecer determinados poderes locales, especialmente cuando no son del mismo color político. Finalmente, la desidia del gobierno central en incentivar la creación de entidades metropolitanas por encima de la supresión de municipios o la potenciación de las Diputaciones.
El desinterés por la gobernanza metropolitana no ocurre en los países de nuestro entorno.
El desinterés por la gobernanza metropolitana no ocurre en los países de nuestro entorno. En el Reino Unido se han establecido nueve Combined Authorities, siete de ellas ya tienen o está prevista en breve la elección directa de sus alcaldes metropolitanos. En Francia, hasta 2018 se habían creado veintidós Metropole y las tres principales aglomeraciones urbanas del país tenían un tratamiento especial (Grand Paris, Aix-Marseille y Lyon). En Italia, a pesar de sus desajustes territoriales, quince provincias se reconvirtieron en Città Metropolitana. En Alemania, donde su promoción depende de cada estado federado, actualmente 21 áreas metropolitanas cuentan con instituciones de gobernanza metropolitana. Además, el gobierno federal conjuntamente con los Länder ha promocionado las Europäische Metropolregionen con el objetivo de fortalecer las principales regiones urbanas alemanas como estrategia para mejorar la competitividad del país a nivel europeo.
Quizá en lo que más se haya avanzado en los últimos años, no sin importantes dificultades y velocidades muy desiguales, es en la proliferación de agencias o consorcios para dar respuesta a temas específicos. Un buen ejemplo es la creación de autoridades metropolitanas del transporte, consorcios públicos que han posibilitado integraciones tarifarias para facilitar la vida a los y las viajeros diarios, pero aún con mucho trabajo por hacer para avanzar hacia una verdadera integración funcional del conjunto de los sistemas de movilidad de cada área metropolitana. Los consorcios de transportes de Bizkaia (1975), Madrid (1985) y Pamplona (1986) fueron los más madrugadores y a partir de los 2000 la creación de nuevas autoridades proliferó hasta llegar a diecisiete áreas metropolitanas.
Es evidente el subdesarrollo de la cuestión metropolitana en España y los costes económicos, sociales y medioambientales que esto genera.
Es evidente el subdesarrollo de la cuestión metropolitana en España y los costes económicos, sociales y medioambientales que esto genera. No hay soluciones mágicas ni uniformes para todos los territorios y cada una de ellas presenta sus dificultades: la anexión de municipios choca contra la fuerte identidad local a pesar de la extendida cultura de cooperación municipal. La modificación de los límites provinciales se enfrenta a la rigidez de la planta napoleónica para adaptarla a cada realidad regional. La constitución de las áreas metropolitanas tiene que superar las luchas de poder locales-regionales y unos límites territoriales cambiantes. Las agencias específicas presentan debilidades en su potencial, su transparencia y participación de los usuarios.
Los gobiernos surgidos del nuevo ciclo electoral —estatal, autonómico y local— deberían encarar seriamente el desafío metropolitano. Es necesario un marco de financiamiento estatal adecuado para las áreas urbanas, así como una reforma de la Ley de Bases de Régimen Local que rectifique las nefastas consecuencias de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) sobre la autonomía local e impulse la cooperación multinivel acorde con las diferentes realidades metropolitanas. En definitiva, la pendiente segunda descentralización del Estado debe ser metropolitana.
Marc Martí-Costa es investigador en el Instituto de Estudios Regionales y Metropolitanos de Barcelona (IERMB) y profesor colaborador de los estudios oficiales de Máster universitario de Ciudad y urbanismo de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC).
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