Evitar errores pasados

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En los primeros días de este mes de julio se terminó de constituir el equipo que dirigirá la política española de cooperación para el desarrollo en lo que resta de legislatura. Si la conformación del gobierno de Pedro Sánchez mereció elogios por la solidez técnica de las personas nombradas, las elegidas para estar a la cabeza del sistema de cooperación responden a similar criterio. Se trata de personas con experiencia, que conocen bien la cooperación española y que habían desempeñado ya responsabilidades en ese campo en el pasado, durante el gobierno de Rodríguez Zapatero.

A la tríada de cargos centrales del sistema (secretario de Estado, directora de la AECID y director de políticas de desarrollo sostenible), se ha unido el nombramiento de una Alta Comisionada para la Agenda 2030, un nuevo puesto para el que se ha elegido también a una profesional que se mueve con soltura en los ámbitos internacionales por su responsabilidades previas en Naciones Unidas. Es un buen punto de partida, si bien probablemente los mayores obstáculos que la comisionada tendrá que salvar no los encuentre en las enmoquetadas salas de los organismos internacionales (que conoce bien), cuanto en los más rocosos escenarios de la política doméstica (que conoce peor). Recuérdese que, a diferencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, hacer realidad los Objetivos de Desarrollo Sostenible requerirá cambios en las políticas domésticas de todos los países, incluido el nuestro.

Por su perfil, es entendible que los nuevos nombramientos hayan suscitado expectativas y un cierto optimismo en un sector que llevaba una década larga de abandono y postergación política. A los mayúsculos recortes presupuestarios, se había sumado la disfuncionalidad de un sistema institucional crecientemente fragmentado y carente de orientación estratégica. A los nuevos responsables les tocará revertir ese proceso, ordenar el sistema y dotarlo de medios. La experiencia previa puede ser un activo valioso, si bien para llevar a buen término la reforma, además de voluntad e ideas, se precisa de músculo político para elevar el perfil de la cooperación para el desarrollo entre las prioridades del gobierno. Algo que dependerá de lo que hagan al respecto Pedro Sánchez y su ministro Josep Borrell.

La tarea que el nuevo equipo tiene por delante no es sencilla: ha de adaptar la cooperación española a los cambios que se perciben en el escenario internacional y en la agenda de desarrollo. No se trata de restaurar el pasado, sino de orientar la cooperación española a un entorno nuevo, de relaciones más abiertas y horizontales entre países, convirtiéndola en un instrumento útil para afrontar problemas complejos, como los que plantea la agenda de desarrollo sostenible, cuya solución demanda dosis crecientes de innovación y de acción concertada entre agentes diversos.

El primer fallo fue abrazar miméticamente la agenda internacional sin advertir de las singularidades de la cooperación española

Suma y sigue

Ahora bien, si no cabe volver al pasado, sí conviene aprender del camino recorrido y evitar errores previos. Citarlos aquí es pertinente porque se cometieron cuando los actuales responsables ocupaban cargos de relevancia en la cooperación española en el pasado. Llamaré la atención sobre cinco de esos errores.

1. El primero fue abrazar miméticamente la agenda internacional sin advertir de las singularidades de la cooperación española. Estas descansan en su veterana especialización en países (de América Latina y Norte de África, muy centralmente) que están en los estratos intermedios de renta. En relación con los más pobres, el tipo de cooperación que demanda este tipo de países es más selectiva, intensiva en conocimientos más que en recursos financieros y basada en un diálogo más abierto y horizontal. Por la modestia de sus recursos técnicos, la cooperación española asumió esta tarea con modestia y espíritu dialogante, poniendo en valor la experiencia española reciente en su proceso de modernización económica y social. Este hecho se olvidó en el periodo expansivo de la cooperación española, durante el gobierno de Zapatero. Se adoptaron acríticamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio y se trató de asimilar nuestra cooperación a la de aquellos países (Reino Unido o países nórdicos) que se vendían como modelos. Al calor de este propósito se abrieron nuevas delegaciones de la Aecid en países en los que España tenía poca ventaja: un proceso que hubo de revertirse posteriormente. La primera enseñanza es, por tanto, reconocer que cualquier proyecto de futuro para la cooperación española debe asentarse en su experiencia previa, en lo que es su valor añadido al sistema internacional.

2. El segundo problema derivó del fetichismo entonces dominante sobre las metas cuantitativas en materia de recursos, sin advertir de las capacidades institucionales que serían requeridas para gestionarlos. Y esas capacidades no se improvisan. Se trataba de alcanzar una AOD del 0,5% del PNB en la primera legislatura, que concluía en 2008, y del 0,7% en la segunda. Ninguno de estos objetivos se consiguió, pero a cambio se sometió al sistema a la insana presión del gasto. Para lograr las metas fijadas, se canalizaron parte de los fondos hacia las ONGD y los organismos multilaterales, que vieron multiplicados sus recursos en aquellos años. Esto permitió mejorar el perfil de España en el sistema multilateral (hoy en manifiesto declive) y vitalizar el tejido de la sociedad civil, pero con costes igualmente visibles. Los organismos multilaterales pueden ser un saco sin fondo si no se les somete a procesos firmes de negociación y seguimiento; y las ONG vivieron un proceso desordenado de crecimiento, que se pagó posteriormente con dolorosos ajustes. Es necesario, pues, que la obligada expansión de recursos se acompase con un crecimiento de las capacidades institucionales y técnicas disponibles.

3. El tercer error tiene que ver con el limitado interés que los responsables de la cooperación han revelado hacia los aspectos relacionados con la estructura institucional y el marco regulatorio del sistema. La consecuencia es que el sistema ni funcionaba entonces, ni funciona ahora. En el caso del gobierno de Zapatero, se emprendió la reforma de la Aecid al final de la primera legislatura, cuando apenas quedaba empuje político; y se hizo a través de una vía inadecuada, que frustró un proceso que había suscitado expectativas. La regulación de FONPRODE, un instrumento financiero importante de la cooperación española, se hizo a las prisas, sin advertir que es una modalidad de cooperación que requiere competencias técnicas precisas, lo que terminó por inutilizar el instrumento. Y, en fin, la normativa laboral y administrativa establece numerosas trabas para que España se dote de los equipos humanos que requiere o pueda acometer lo que otros donantes hacen en materia de asistencia técnica, apoyo presupuestario plurianual o partenariados internacionales. Dedicar más atención a estos aspectos sería una enseñanza justa de estas experiencias fallidas.

Se conoce poco de la realidad del mundo en desarrollo, pero se pretende ordenar esa realidad a través de una maraña de ficticias directrices y matrices de resultados

4. El cuarto error tiene que ver con el afán por someter la política de cooperación a una recargada estructura de planes y documentos estratégicos, la mayor parte de ellos de limitada traducción práctica. En un mundo en que se valora la flexibilidad, la capacidad de respuesta a la novedad, la cooperación española se inclinó por hacer lo contrario de lo deseable: pocos estudios y muchos planes. Se conoce poco de la realidad del mundo en desarrollo, pero se pretende ordenar esa realidad a través de una maraña de ficticias directrices y matrices de resultados. Es verdad que una cierta programación puede mejorar la capacidad selectiva y la consistencia temporal de las decisiones, pero debiera tratarse de una programación flexible, más orientada a fijar los propósitos estratégicos que los detalles con los que alcanzarlos.

5. El último de los errores es el que se refiere a la propensión a convertir la cooperación al desarrollo en un sistema auto-referencial, con una jerga incomprensible para el común de los mortales y donde la importancia prestada a los medios e instrumentos hacer olvidar con frecuencia los fines que se persiguen. De este modo, lo que debiera ser una política internacional, se transforma en un ámbito de la política doméstica; y se habla más acerca de cómo satisfacer la demanda de los grupos de presión internos –sean ONG, universidades o empresas- que del grado en que se consiguen resultados transformadores en los países en desarrollo.

Cinco errores importantes del pasado. Evitarlos no garantiza el éxito para esta nueva etapa, pero al menos nos haría pensar que el sistema avanza, porque son otros y distintos los problemas que afronta.

José Antonio Alonso es catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Complutense y miembro del Committee for Development Policy de Naciones Unidas

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