Los cinco obstáculos de la cooperación española

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La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible define el marco global para la promoción del desarrollo de los próximos tres lustros. Es una agenda que compromete no solo a la acción internacional de los Gobiernos, sino también al contenido de sus políticas domésticas. En este amplio marco, el papel de la cooperación para el desarrollo será sin duda menor, aunque en absoluto irrelevante, especialmente en lo que afecta a lucha contra la desigualdad y la pobreza.

La agenda, en todo caso, no será efectiva si los países no la asumen como propia y la adaptan a sus respectivas realidades. Son muchos los que han avanzado en ese proceso que, sin embargo, en España está todavía inédito. Hay, no obstante, una ventana de oportunidad para romper la inercia, al menos en el ámbito de la cooperación para el desarrollo, donde el Gobierno está emplazado a definir un nuevo Plan Director para los próximos años. Se puede aprovechar ese proceso, no solo para reconstruir una política enormemente dañada por los ajustes presupuestarios, sino también para repensar la cooperación al servicio de una agenda más amplia que nos compromete. Ello demandará un proceso de reflexión y de debate que está todavía por hacer. Ahora bien, y más allá del Plan Director, existen problemas que requieren ser afrontados si se quiere que la política de cooperación sea verdaderamente operativa. Cinco parecen especialmente relevantes.

1.- Comprometer un crecimiento programado de los recursos

Tras casi una década de recortes, el sistema de cooperación para el desarrollo se encuentra enormemente debilitado. España es el país de la OCDE donde la ayuda ha caído en mayor medida, incluso por encima de países que han padecido más severamente la crisis, como Portugal o Irlanda. Como consecuencia, nuestro país ha retrocedido al puesto 25 de entre los 28 donantes del CAD en términos de ayuda sobre la renta, situándose al lado de Polonia, Eslovenia o la República Checa, que solo muy recientemente han adquirido la condición de donantes. Es claro que no hay política pública si no hay recursos que la respalden; y en España se está a punto de condenar a la irrelevancia a la política cooperación. Es necesario que el Gobierno dé señales claras de que quiere revertir ese proceso. Y no hay mejor modo de hacerlo que establecer un compromiso respecto a la senda de expansión prevista para la ayuda en los próximos años.

2.- Ordenar el sistema institucional

Tenemos un sistema institucional de cooperación fragmentado y con baja coordinación. La desarticulación se produce en varios frentes. Se asumió, por ejemplo, una estructura de decisión de doble nivel, estratégico uno (SGCID) y de gestión el otro (AECID), pero no siempre es clara esa división, dando lugar a no pocos desencuentros institucionales. Tres organismos aparecen implicados en la gestión de la cooperación financiera (COFIDES, ICO, y la propia AECID), pero lo cierto es que esa cooperación no funciona y apenas se logra ejecutar una cuarta parte de lo que se programa. Dos instituciones públicas despliegan su actividad en el ámbito de la asistencia técnica (AECID y FIIAPP) y ambas están acreditadas para hacer cooperación delegada de la UE, pero nada garantiza su complementariedad y coordinación. Únase a ello la cooperación descentralizada y la importante presencia de las ONG en la gestión de la ayuda y terminaremos de componer un sistema altamente fragmentado. Que haya muchos actores no debiera entenderse como necesariamente negativo, siempre que haya una precisa división de funciones entre ellos y una capacidad directiva del conjunto. Esa es la tarea a la que debiéramos enfrentarnos, dotando de mayor orden a la arquitectura institucional.

3.- Definir con rigor las prioridades

Ha sido común en los planes directores previos establecer un listado de prioridades en las que apenas se percibían ausencias. Declarar todo como prioritario es lo mismo que carecer de estrategia. Incluso, aunque crezcan los recursos, la cooperación española se moverá en los próximos cuatro años en unas dimensiones modestas, por lo que será clave ser selectivos. Es necesario identificar aquello que queremos hacer (y que nuestros socios valoran) y concentrar sobre ello nuestros esfuerzos para acumular competencias en el tiempo.

No es razonable que el 50% de los recursos vaya a países de renta medio-alta mientras apenas se dedica el 20% a los menos adelantados

Este propósito se enfrenta, sin embargo, a una doble limitación. En primer lugar, al estéril afán de los gestores por evitar agravios, aplicando el “café para todos”. Si se quiere ser eficaz, necesariamente se debe ser selectivo. El segundo problema tiene más fundamento. España practica una cooperación compleja, por cuanto se relaciona con los países de América Latina (y, en menor medida, del norte de África), todos ellos países de renta media, pero ha de dedicar también recursos a los países más pobres, dado el propósito redistributivo de la ayuda. No es razonable que el 50% de los recursos vaya a países de renta medio-alta mientras apenas se dedica el 20% a los menos adelantados (seis veces menos de lo acordado internacionalmente). Operar en estos dos frentes obliga a construir estrategias diferenciadas, de acuerdo a las condiciones de los países, y eso condicionará el nivel de especialización de nuestra ayuda.

4.- Pensar la cooperación más allá de la AOD

En los últimos años se ha producido una dilatación notable en el perímetro del sistema de cooperación como consecuencia de la ampliación de la agenda de desarrollo y de la implicación de nuevos actores en su seno. Al calor de ese proceso se han desplegado instrumentos de cooperación que solo parcialmente computan como AOD, pero que tienen un importante potencial de desarrollo. La OCDE está tratando de acoger todo ello en un nuevo concepto, más amplio que la AOD, denominado Total Official Support for Sustainable Development. Es importante que el nuevo Plan Director se diseñe sobre esta métrica, poniendo esos nuevos instrumentos al servicio de la Agenda 2030. Es esta también una forma de integrar más plenamente en la acción de desarrollo a actores que hasta el momento han tenido limitada presencia en nuestra cooperación. Pensemos que la cooperación española va a descansar menos en la transferencia de recursos y más en la movilización de capacidades, lo que requiere la suma y complicidad de actores diversos.

5.- Adaptar el marco normativo de gestión

Muchas de las limitaciones de la cooperación española derivan del marco normativo que rige sus procedimientos de gestión, que no está adaptado a las especificidades de este campo de la acción pública. La inadecuación es manifiesta: no existe la posibilidad de establecer compromisos presupuestarios para períodos superiores al año, lo que obstaculiza el recurso a instrumentos de ayuda programable; no están adaptadas las normas de contratación internacional de la Administración para permitir que pueda operar con agilidad en el ámbito de la asistencia técnica (llamado a tener creciente relevancia); son muy limitadas las posibilidades de descentralización de la gestión económica, para que las decisiones se acerquen a su ámbito de aplicación; o, en fin, el marco de contratación laboral es inapropiado, tanto para el personal expatriado como para el localizado en España, donde se ha recurrido a fórmulas temporales e intermediadas de vinculación para cubrir puestos especializados y estratégicos del sistema. Como consecuencia, algunos de los instrumentos de que disponemos no funcionan (FONPRODE) y otros que serían deseables ni siquiera existen. No es extraño que, como consecuencia, diversos actores juzguen que su acomodo en el sistema es difícil, al carecer de instrumentos adecuados para acogerlos (empresas y universidades, entre otros).

La agenda 2030 no será efectiva si los países no la asumen como propia

Los cinco aspectos señalados exceden a lo que un Plan Director se propone, pero todos son claves si se quiere convertir la cooperación en una política pública por fin consolidada. Para afrontarlos se necesita una negociación seria en el seno del Gobierno, buscando la complicidad de otros ministerios, ¿habrá la voluntad de acometer esta tarea? Se está al inicio de una nueva legislatura, con nuevos responsables en el sistema y ante una agenda de desarrollo comprometida. Hay una ventana de oportunidad para hacerlo. Veremos.

José Antonio Alonso es Catedrático de Economía Aplicada (UCM) y miembro del Committee for Development Policy de Naciones Unidas