Las obras públicas que España necesita y cómo conseguirlas

La historia de las infraestructuras en España se ha escrito demasiadas veces con renglones torcidos como este. Los puertos, por ejemplo, acaban de terminar un año récord en transporte de mercancías, con 15,9 millones de TEU (unidad de carga que equivale a contenedores de 20 pies), pero tienen capacidad instalada para gestionar más de 30 millones, casi el doble. La han conseguido a golpe de inversiones multimillonarias y a algunas obras inútiles o dañinas desde el punto de vista medioambiental, ideadas por políticos a la caza del voto. Solo así se explica, por ejemplo, que en Galicia haya dos puertos exteriores separados por seis millas (11,2 kilómetros) de distancia, que han costado más de mil millones; o que las dos terminales de carga del puerto de Barcelona gestionen mercancías que caben en una sola.

En este reino de la improvisación hubo aeropuertos sin aviones, como el archiconocido de Castellón, pero faltan depuradoras. Por las carencias en saneamiento de 17 ciudades el Estado tendrá que pagar una multa de la UE de 47 millones de euros y espera otra sanción este año. Será porque las cañerías no se ven y las torres de control sí. Además, dentro de cada modo de transporte conviven la aristocracia con el pueblo llano. En el ferrocarril, por ejemplo, la larga distancia ha crecido más de un 75% en los últimos diez años en detrimento de la inversión en cercanías, que sin embargo mueve 400 millones de viajeros con una intensidad de paso que llega a ser de un tren cada minuto en las horas punta.

¿Qué falla? “El no planificar. No debemos convertir las infraestructuras en una discusión política, sino en una cuestión de Estado para mantener la competitividad en un país que tiene sus dos mayores activos en el turismo y las exportaciones”, analiza Julián Núñez, presidente de la patronal Seopan. El diputado del PSOE César Ramos también reconoce que las obras han sido “utilizadas de forma partidista por parte de todos los Gobiernos”, incluidos los de su formación. Núñez recuerda que se han elaborado hasta tres planes directores en obras públicas en 12 años “que además no han fijado todas las prioridades”. El documento que define la estrategia vigente en la actualidad, el Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (PITVI) 2012-2024, destaca en su análisis que el territorio tiene “un reparto modal desequilibrado, con un claro predominio del transporte por carretera y elevados costes externos y medioambientales”, y que hay una insuficiente coordinación en la planificación y el desarrollo de las infraestructuras logísticas. Eso hace que, por ejemplo, el traslado de mercancías esté monopolizado por los camiones frente al resto de los medios de transporte.

Pero algo tiene que cambiar cuando se avecinan decisiones muy importantes derivadas de los presupuestos públicos y de las directrices de Bruselas. Por una parte, los ciudadanos van a tragarse el sapo de rescatar las autopistas radiales con una factura por ahora indeterminada que conlleva una compensación para las concesionarias cuyo cálculo más moderado no baja de 2.000 millones de euros. El monopolio público del transporte de viajeros por ferrocarril de Renfe toca a su fin. A partir de 2021 quienes se hayan constituido como empresa ferroviaria, tengan un certificado de seguridad y hayan solicitado slots a Adif estarán en condiciones de operar. En 2024 se extenderá esa liberalización del tren a las llamadas “obligaciones de servicio público”, donde las empresas competirán por el mercado en régimen de exclusividad en servicios de pasajeros que son deficitarios pero necesarios. Aena, por su parte, está revisando 30 planes directores de los aeropuertos y anunciará un plan inmobiliario y comercial para las terminales que promete “despertar mucho interés”, según fuentes de Fomento.

Asfalto caliente

Aunque el debate del momento está en el asfalto. Un tercio de la red de autopistas de primera generación, construidas a mediados de los años sesenta del siglo pasado (unos 1.100 kilómetros) que recaudan la mitad de los peajes (unos 900 millones de un total de 1.700, en estimaciones de 2014) finalizarán su periodo de concesión entre este año y el 2021, a caballo de dos legislaturas. La primera vía que será recuperada, el tramo de la AP-1 entre Burgos y Armiñón (Álava) gestionado por Itinere, volverá al Estado en noviembre. Por él pasan diariamente unos 17.500 vehículos. El ministro de Fomento, Íñigo de la Serna, ha anunciado que estas autopistas no volverán a salir al mercado, pero no ha aclarado si serán gratuitas o qué hará con ellas. En cualquier caso, cree que el escenario para el sector es “bastante atractivo este año”, según reconocía en un desayuno de redacción celebrado hace un par de semanas en EL PAÍS.

A medio plazo no todo el mundo es tan positivo. “En 2018 está previsto que se incremente en 11.000 millones el gasto público en educación, protección social y sanidad. Como esto es una tendencia que va a continuar, porque la población envejece, las inversiones públicas no van a subir, por mucho que crezca la economía”, argumenta Julián Núñez. Cree que es el fin del modelo “todo gratis”, que juzga como “el más insolidario que hay. Quien usa y contamina tiene que pagar”. El presidente de Confederación Nacional de la Construcción (CNC), Juan Lazcano, coincide en que los costes sociales son prioritarios y van en aumento, así que el reto está en cómo se va a sufragar todo lo demás. “La conservación de las carreteras va a tener que apoyarse en el pago por uso, porque no puede ser que la abonen todos los contribuyentes. De cara al vencimiento de las autopistas, si levantamos las barreras y las convertimos en gratuitas estaremos castigando la financiación de carácter social. El Estado tiene que apoyarse en la colaboración público privada”, pronostica. El gobierno actual, al menos, está muy abierto a estas fórmulas.

Ante todos estos retos, De la Serna ha propuesto al resto de partidos una reflexión conjunta para definir las prioridades del país. Un pacto que también incluye a los agentes sociales y que el ministro ha lanzado a mitad de mandato y en una situación de debilidad parlamentaria. De forma casi paralela, Mariano Rajoy anunció en noviembre la inversión de 5.000 millones en un plan de carreteras que se pagará en diferido, a partir de 2021, para sortear la previsible ausencia de nuevos presupuestos, y que se basa en una fórmula que parece casi mágica: el pago por disponibilidad. Con ella un Gobierno puede inaugurar obras sin que se incremente su déficit público: las empresas construyen las carreteras y el Estado las compensa abonando su mantenimiento durante las siguientes décadas. En este caso serán 30 años de canon, según el esquema anunciado.

La oposición no está por la labor de coger el guante del acuerdo. En Ciudadanos recuerdan que el PP les pasó un borrador de esa iniciativa hace tiempo. “Fue para cubrir el expediente. Es un documento absurdo, según el cual habría reuniones con partidos, administraciones y empresarios para acabar llegando al Pitvi, que es el actual plan del PP. Les hemos trasladado nuestra negativa porque lo que queremos no es un plan de partido, sino un plan consensuado para alejar las infraestructuras del debate partidista”. En el PSOE la respuesta es parecida: “No creemos que este debate se tenga que dar este año, habría mucha demagogia y pocas conclusiones. Si querían un acuerdo debían haber empezado por consensuar el Plan de Carreteras, pero nos contestan que decidir las inversiones es potestad subjetiva del Gobierno. El ministro no quiere un gran debate, quiere compartir un problema [la decisión sobre las autopistas]”, cree Ramos. Podemos, por su parte, tiene un planteamiento radicalmente opuesto al del PP.

Falta racionalidad

El tiempo corre y sigue sin despejarse una primera cuestión: cómo determinar las prioridades sin las interferencias políticas del momento. José Manuel Vassallo, catedrático de la Universidad Politécnica de Madrid, echa en falta “decisiones con más racionalidad”. En otros países, recuerda, “son comisiones técnicas elaboran las que elaboran las prioridades fundamentales de los Estados”. Como la red de saneamiento, juzga que las obras menos visibles políticamente son las más necesarias en España. “Pasa con el transporte de mercancías; las conexiones a los puertos; la conexión transfronteriza con Francia; inversiones en agua y algunos ámbitos de equipamiento público. En las ciudades vemos que crece la congestión. La peatonalización por sí sola no soluciona la movilidad, requiere inversión”. Juan Lazcano, por su parte, se felicita del desbloqueo de los planes hidrológicos, pero pide acabar con el abanico tan variado de fórmulas de pago en las carreteras.

En materia de puertos, José Luis Almazán, vicepresidente de la Plataforma de Inversores en Puertos Españoles, recuerda que, tras los excesos en la construcción, la red está ocupada “al 40% de su capacidad” y que “hasta el presidente de Puertos reconoce que no hay necesidad de invertir en los próximos 20 años”. Sus demandas tienen que ver más con nuevos servicios y formas de adaptarse al mundo que viene: “Las cadenas logísticas integradas son muy importantes, porque operadores como Amazon van a entrar en el sector portuario. Hace falta abrir un debate para ver cómo nos posicionamos”.

En ferrocarriles las necesidades son otras, enumera el director de la Asociación Ferroviaria Española, Pedro Fortea. “Para poder competir tienes que posicionarte en tu país y mantener equilibrio en exportación y mercado doméstico. Encontrar el equilibrio es fundamental”. Habla de soluciones que permitan una mayor capacidad de transporte, de eficiencia energética, conexión con otros modos de transporte y sostenibilidad.

La segunda cuestión está en cómo abordar las nuevas obras en medio ambiente y la movilidad en las grandes ciudades sin hipotecar los presupuestos para las próximas décadas. Cada año desde 2012, según reconoce el secretario de Estado de Infraestructuras, Julio Gómez-Pomar, el grupo Fomento (que incluye el ministerio y todas las empresas dependientes) invierte entre 9.000 y 10.000 millones de euros. “La mitad se dedica a la política ferroviaria, casi un 25% a carreteras, un 11% a puertos, el 9% a aeropuertos y un 5% a los planes de vivienda”. Ese es el mapa de prioridades actual, porque el autobús no cuesta un euro a las arcas públicas, ya que se articula mediante concesiones. Pero como explican los economistas, ningún modo de transporte cubre con el precio de los billetes la inversión de toda la obra, a menos que se incluyan otros impactos, como los beneficios sociales, la cohesión o el desarrollo de una población. Y en ese punto el debate se empantana con los eufemismos tan queridos en política.

El ministerio se decanta claramente por las llamadas fórmulas de colaboración público privadas. Ahora tiene un amplio abanico de posibilidades a su alcance: peajes en la sombra (las citadas autopistas de los años sesenta), “peajes al sol”, que pagan directamente los usuarios o el citado pago por disponibilidad, como ocurre con el tramo Benavente-Zamora.

“Desgraciadamente, este último mecanismo no es la mejor manera de acometer este tipo de inversiones, por mucho que se esté utilizando en otros países (generalmente con una calidad institucional mejor que la nuestra, por cierto)”, considera el investigador Gerard Llobet en un elocuente artículo escrito en el blog Nadaesgratis y titulado: “De los creadores de las radiales llegan… los pagos por disponibilidad”. Existen varios motivos. “Primero y más importante, ¿a quién le puede parecer que falsear la contabilidad pública comprometiendo ingresos durante los siguientes 30 años para reflejar un endeudamiento menor es una ventaja para un país?”, se pregunta. Explica que una concesión que incluya en el mismo paquete la construcción y el mantenimiento de una infraestructura solo tiene sentido si existen sinergias entre las dos fases del proyecto, “algo que no parece muy relevante en el caso de las carreteras”.

Y además, recuerda, el endeudamiento privado suele ser más caro que el público y que nadie se ha hecho la pregunta del millón: si son carreteras necesarias. “De hecho es sintomático que el gobierno anuncie que va a invertir 5.000 millones pero que los proyectos que se van a llevar a cabo se determinarán más adelante”. Por ahora se han anunciado tres actuaciones: la circunvalación de Murcia, la autovía del Mediterráneo entre Crevillente (Alicante) y Alhama (Murcia) y nuevos tramos de la A-7 a su paso por Castellón. Quedan 17 actuaciones más por definir, que estarán amparados por el plan Juncker y se pagarán, en buena parte, con recursos del Banco Europeo de Inversiones. “Los operadores privados solo tendrán que aportar un 20%”, anuncian en Fomento. Fuentes del sector coinciden en que “va a levantar un gran interés”.

Las constructoras también han fijado su mirada en la entrada en vigor, esta misma semana, de la Ley de Contratos en el sector público, que supuestamente nace para derribar el dominio de las grandes empresas en las adjudicaciones. Ya no será así. Como explican en un despacho de abogados, “la Administración ya no buscará la oferta económicamente más ventajosa, sino la que tenga la mejor relación calidad precio”. En este matiz pueden viajar muchos millones de euros, ya que se primarán aspectos que no solo tengan que ver con el precio, sino con la capacidad técnica y la innovación. Pero lo más importante de la norma es que abre el abanico de juego a muchas pymes ya que los contratos se dividirán en lotes más pequeños para que haya más adjudicatarios y se estimule la competencia. Además, recoge por primera vez el mandato a todas las administraciones para que incorporen criterios sociales y medioambientales que guarden relación con el contrato. En las concesiones, la norma define que el derecho a explotar la infraestructura incluye que el concesionario corre con el riesgo de la operación cuando no esté claro que el concesionario vaya a recuperar su inversión.

Bajas temerarias

¿Y qué ocurrirá con las bajas temerarias? El valor de los contratos deberá incluir los costes derivados de la aplicación de la normativa laboral vigente, los de la ejecución material y los gastos generales de estructura. Eso quiere decir que la oferta más ventajosa ya no podrá apoyarse en salarios de miseria para los trabajadores. Sin embargo, y aunque no se ven los recortes del hasta el 50% que se daban durante la crisis, el secretario de Estado Gómez-Pomar reconocía esta semana que las bajas rondan el 30%.