Aspectos inquietantes de la relación con el Gobierno de Rusia

Como partidario desde hace mucho tiempo de la ampliación de la OTAN, aplaudo a la Administración de Clinton por desafiar tanto a la oposición interna como a la rusa, impulsando la admisión de nuevos miembros procedentes de las naciones históricas de Europa Central. Al mismo tiempo, me preocupa gravemente que la denominada Acta Fundacional entre Rusia y la OTAN, firmada recientemente en París con muchas alharacas, pretenda la reconciliación con Rusia diluyendo a la Alianza Atlántica en un sistema de seguridad colectiva al estilo de la ONU. La distinción no es, como afirma el presidente Clinton, un legado de la guerra fría, pero sí, es crucial para el futuro de la zona atlántica. Una alianza define un territorio a defender y establece la maquinaria militar necesaria para resistir una agresión. Un sistema de segundad colectiva no define ni el territorio a defender ni los medios para hacerlo; es un concepto judicial. La amenaza a la paz no se define. Las decisiones sobre la cuestión se toman tras consultas en las que participa la nación que ejerce la amenaza. El deseable objetivo de permitir a Rusia participar en el orden internacional emergente no que la OTAN aceptara la afirmación de que un país que posee 20.000 armas nucleares se ve amenazado por la incorporación de algunos miembros nuevos, débiles y frágiles, que carecen de toda capacidad ofensiva y, lo que es más, están bajo restricciones adicionales especiales. La participación rusa responsable en la construcción de un orden internacional no necesita basarse en la participación rusa de facto en la alianza de defensa occidental. Es una tarea política para la que está bien diseñada la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). Se podría haber creado un organismo interno en la OSCE -como propuso el presidente Jacques Chirac- compuesto quizá por las cinco potencias que negociaron la unificación alemana más Italia y un miembro europeo rotatorio. Se hubiera hecho frente a la preocupación de Rusia por los despliegues de la OTAN con que ésta hiciera una declaración unilateral, breve y concisa.Ese planteamiento hubiera mantenido a la Alianza Atlántica como una red de seguridad y como el foro clave de las democracias atlánticas. En cambio, el Acta Fundacional amenaza con diluir la OTAN al injertar en sus instituciones existentes una complicada maquinaria de consultas con Rusia a todos los niveles. Es evidente que la Administración cree que puede apartar a Rusia de su histórica política imperial, dejándose engañar por la pretensión rusa de que es una democracia a pleno funcionamiento. El lenguaje del Acta Fundacional es de seguridad colectiva, no de alianza. El artículo 2 habla del "compromiso conjunto" de las partes "de construir una Europa estable, pacífica e indivisa, total y libre". El artículo 6 se refiere a "la fidelidad" de las partes a "valores, compromisos y normas de comportamiento compartidos". Clinton habló en ese mismo sentido en la ceremonia de la firma. La alianza, dijo, ya no prevé la resistencia, a un bloque hostil sino que está destinada a "aumentar la seguridad de todas las democracias de Europa, tanto de los antiguos miembros de la OTAN, como de los nuevos y de los que no lo son". Si no hay ninguna distinción entre miembros y no miembros, ¿qué es lo que queda de la Alianza?Sin duda, ese punto de vista no es compartido por los nuevos miembros, que buscan y participan en la OTAN por razones completamente opuestas a las que describe el Acta Fundacional, no para borrar las líneas divisorias, sino para situarse dentro de un territorio seguro moviendo los límites existentes de la OTAN unos 480 kilómetros hacia el este. En el bienaventurado mundo de la seguridad colectiva del Acta Fundacional, el artículo 4 cataloga "mantener la paz" y la "resolución de crisis" como las funciones primordiales de la OTAN, lo que implica misiones globales no relacionadas específicamente con la región atlántica. El artículo 5 alcanza una congruencia ilusoría, catalogando las mismas funciones entre los objetivos primordiales de Rusia.Nada de esto refleja la realidad actual. Rusia mantiene dos divisiones en el territorio soberano de Georgia y tropas en Tayikistán y está avivando el conflicto armenio-azerí con la entrega masiva de armas a Armenia. ¿Se considera estas actividades de mantenimiento de la paz y resolución de crisis según el sentido que les da el Acta Fundacional?. Más aún, Rusia vende plantas, submarinos y armas nucleares a Irán, ignorando las peticiones específicas norteamericanas para que deje de hacerlo. Rusia apoya, en oposición a la postura estadounidense, el levantamiento del embargo a Irak. Se niega a delimitar su frontera con Ucrania y Estonia. ¿En qué consisten, pues, los compromisos conjuntos que se citan en el Acta Fundacional? Dado que el Acta persigue transformar el área euroatlántica en un área "indivisible" en la que ningún territorio particular tenga un estatus especial, subordina a la OTAN a una serie de instituciones internacionales existentes.

El artículo 27 especifica que cualquier acción emprendida por la Federación Rusa o por la OTAN conjunta o separadamente, debe ser coherente con la Carta de la ONU y con los principios de gobierno de la OSCE". Si éste es el principio operativo, Rusia siempre puede insistir en que las acciones de la OTAN, incluso en su campo de operaciones tradicional, tendrán que ser revisadas por instituciones en las que Rusia tenga un puesto. La ambigüedad permite en ocasiones que las partes limen sus diferencias en la práctica en lugar de en la mesa de negociación. Con el Acta Fundacional, lo más probable es que ocurra lo contrario. Incluso antes de que se firmara el acuerdo salieron a la luz las diferentes interpretaciones del presidente ruso Borís Yeltsin y sus homólogos sobre si el Acta Fundacional es vinculante y si da a Rusia derecho de veto. La interpretación de Yeltsin parece acertada. El artículo 1 habla de "un compromiso político predurable adquirido al más alto nivel político", y el artículo 2 repite la frase. La Administración afirma que nada de esto es vinculante porque el Acta Fundacional se califica como carta y, por tanto, puede hacerse caso omiso de ella. Esos argumentos pueden tener peso en las facultades de derecho, pero son irrelevantes para la diplomacia resultante de un instrumento firmado por 17 jefes de Estado y ratificado por la Duma rusa. Yeltsin repitió en la ceremonia de la firma que Rusia considera el Acta "un compromiso firme y absoluto para todos los Estados signatarios".

Los aspectos más inquietantes del Acta Fundacional son, sin embargo, sus estipulaciones concretas y, específicamente, la maquinaria consultiva que establece. El artículo 12 exige que exista, junto a las instituciones existentes de la OTAN, un nuevo Consejo Conjunto Permanente compuesto por los mismos embajadores que forman el Consejo existente de la OTAN más un miembro ruso de pleno derecho.

El artículo 15 designara Consejo Conjunto Permanente como el principal punto de reunión para consultas de crisis entre Rusia y la OTAN. Todas las partes acuerdan que "consultarán rápidamente" con el Consejo Conjunto Permanente "en caso de que uno de los miembros del Consejo perciba una amenaza y su integridad territorial, su independencia política y su seguridad". Por tanto, si Polonia se siente amenazada por Rusia, tendrá que apelar en primer lugar al Consejo Conjunto Permanente. De forma similar, y según la letra del artículo 15, Rusia podría haber insistido en que se llevara al Consejo Conjunto Permanente la Guerra del Golfo donde -corno estipula repetidamente el Acta Funcional- las decisiones se toman por consenso. Por tanto, Rusia tiene derecho de veto por mucho que los portavoces de la Administración repitan que "Rusia tiene voz, pero no veto."

La estructura del Consejo Permanente garantiza que Rusia tendrá una voz decisiva para fijar la agenda, puesto que el representante ruso, el secretario general de la OTAN y un embajador rotatorio del Consejo de la OTAN presidirán el Consejo Conjunto Permanente. Rusia estará permanentemente en la presidencia mientras que Estados Unido sólo lo estará una dieciseisava parte del tiempo (y menos aún cuando se unan los nuevos miembros). Se podría decir que si e Consejo Permanente llega a u punto muerto, el Consejo regula de la OTAN sigue siendo libre de desempeñar sus funciones históricas. Eso es cierto en teoría per no funcionará en la práctica má que en los casos más extremos. Rusia se está acercando a la integración total de facto en la OTAN. Pero basta con leer las declaraciones de los líderes rusos -por no hablar del cuerpo legislativo en la Duma- para darse cuenta de que no tienen ningún interés en aumentar la vitalidad importancia de la Alianza.

En cuanto a los nuevos miembros de la OTAN, se están integrando con un estatus que es claramente de segunda clase, sujeto a restricciones sin precedentes con respecto al despliegue de otras fuerzas de la OTAN y armas nucleares. La ironía definitiva es que Rusia participará en el Consejo Conjunto Permanente y tendrá voz en la Alianza dos años antes que los nuevos miembros, que tienen que esperar la ratificación de la ampliación por parte de todos los. parlamentos de la OTAN. Confieso que si hubiera sabido que el precio de la ampliación de la OTAN iba a ser su grave adulteración, puede que hubiera recomendado otros medios de conseguir este objetivo. El dilema al que ahora se enfrentan los, partidarios de la ampliación de la OTAN es que el Acta Fundacional ha entrado en vigor nada, más firmarse. Al ser un acuerdo ejecutivo, no tendrá que ser ratificado por el Senado norteamericano, mientras que la ampliación de la OTAN, dado que afecta a un. tratado, sí tiene que serlo. Por tanto, si no se ratifica la admisión de nuevos miembros, habremos heredado el peor resultado posible: la desmoralización de Europa Central y una OTAN disfuncional. Los partidarios de la Alianza Atlántica deben, por tanto, manifestarse en apoyo de la ratificación de la ampliación de la OTAN incluso bajo las condiciones actuales. Pero también debemos instar al Senado a que aproveche la oportunidad para señalar las ambigüedades filosóficas del Acta Fundacional.

Si no se quiere que la Alianza Atlántica degenere en una tertulia de temas profesionales al estilo de las Naciones Unidas, el Senado, como instrumento de consejo y acuerdo, debería reafirmar el papel fundamental de la Alianza Atlántica para la política exterior estadounidense e insistir en que nada en cualquier otro documento restará valor al Consejo del Atlántico Norte como organismo supremo de la Alianza. Debería declarar que espera que Rusia -después de los cambios cualitativos que hemos hecho- desista de toda presión y amenaza en Europa sobre este tema. Mientras tanto, mientras la ratificación sigue su curso, una Resolución conjunta del Congreso debería instar a que se permita que los nuevos miembros de la OTAN se incorporen al menos al Consejo Conjunto Permanente mientras esperan la ratificación.Henry Kissinger fue secretario de Estado de EE UU. 1997, Los Angeles Times Syndicate