El Gobierno sin política económica

El presupuesto constituye la expresión de la política económica del Gobierno a realizar en un año a través de los programas de ingresos y gastos públicos. Estos programas afectan a la asignación de recursos, a la redistribución de la renta y a la estabilidad de la economía.Un Gobierno sin presupuesto es un Gobierno sin política económica, y, por tanto, cuando los parlamentos rechazan el presupuesto, la primera consecuencia es que el Gobierno dimite. Para no crear un vacío legal hasta que se constituya el nuevo. Gobierno y se envíe a las cámaras unos nuevos presupuestos, las constituciones prevén la prórroga de los presupuestos del ejercicio anterior, ya que la política económica del Gobierno necesita el respaldo de un presupuesto. En España, el artículo 134.4 de la Constitución dispone la prórroga automática de los presupuestos del ejercicio anterior.

Lo normal es que esta prórroga esté limitada en el tiempo, pero en nuestra Constitución la prórroga es ilimitada. Dado que el Gobierno ha anunciado que hasta el mes de marzo de 1996 no habrá elecciones generales, vamos a analizar las consecuencias de estar al menos siete meses sin nuevo presupuesto, expresión de la política económica del nuevo Gobierno ajustada al entorno económico de 1996.

La primera alternativa a considerar es que el Gobierno no adoptara medida alguna de modificación presupuestaria en el presupuesto prorrogado.

En este supuesto, el techo máximo de gasto no financiero de la Administración central del Estado sería de 27,888 billones de pesetas, importe del presupuesto inicial de 1995 prorrogado. Esta capacidad de gasto se vería aumentada en el importe de los gastos que han sido incrementados en 1995 con cargo a créditos ampriables y de las ampliaciones de crédito que tendrán efecto en 1996, incluidos los créditos destinados a financiar a las comunidades autónomas por participación en los ingresos del Estado. El total de estas ampliaciones se estima en 1,334 billones de pesetas, con lo que el total de gastos no financieros podría llegar en 1996 a ser de 29,217 billones de pesetas en el supuesto de que el actual Gobierno no cumplimentará lo establecido en el artículo 11.1 de la ley aprobatoria de los Presupuestos Generales del Estado para 1995, bien por considerar que tal precepto sólo es aplicable en 1995 y no para 1996, bien por estimar que la limitación es global para el conjunto del año, trasladando así el problema al nuevo Gobierno.

En cuanto a los ingresos no financieros se estima que serían del orden de 25,6 billones de pesetas, ya que las modificaciones impositivas no tendrían efecto, incluida la elevación de las bases de cotización a la Seguridad Social, pero surtiría efecto en la recaudación el mayor nivel de PIB.

De la diferencia entre gastos e ingresos resultaría en esta alternativa un déficit de unos 3,6 billones de pesetas, mayor que el que se preveía en el proyecto de presupuestos para 1996 (tres billones de pesetas).

Por tanto, las principales consecuencias serían un mayor déficit y la no subida de las pensiones y de los sueldos de los funcionarios.

La segunda alternativa a analizar es aquélla en que el Gobierno actúa pero sólo dentro de sus competencias.

Dado que los créditos presupuestarios constituyen el límite máximo de gastos, el Gobierno el 27 de octubre pasado, ha acordado reducir en 800.000 millones de pesetas el gasto. público a partir del 1 de enero de 1996. Esta actuación, responsable del Gobierno está condicionada por las inquietudes de los operadores financieros ante la inestabilidad política y económica de nuestro país, y las consecuencias de esta alternativa serían un déficit de 2,8 billones de pesetas en 1996, inferior al que se preveía en el proyecto de presupuestos para 1996, y la no subida de las pensiones y de los sueldos de los funcionarios.

La tercera alternativa consiste en que el Gobierno, además de la actuación analizada en el supuesto anterior, promueva la concesión de créditos extraordinarios para la subida del 3,5%,de las pensiones y de los sueldos de los funcionarios, así como la elevación de las bases de cotización a la Seguridad Social en el 3,5%.

Dado que las citadas medidas estaban contenidas en el presupuesto rechazado por las Cortes, y no las existen razones de extraordinaria y urgente necesidad a que se refiere el artículo 86 de la Constitución para utilizar el decreto ley, la concesión de los citados créditos extraordinarios debe efectuarse por ley. Igualmente se tramitaría por ley la elevación de las bases de cotización de la Seguridad Social, que han de servir para financiar la elevación de las pensiones, así como la fijación del límite de emisión de deuda pública. No obstante, según declaraciones de algunos ministros, se está pensando aprobar dichas medidas por decreto ley.

Las consecuencias de esta alternativa serían un déficit de 2,9 billones de pesetas, ligeramente inferior al previsto en el proyecto de presupuesto para 1996; el aumento de las pensiones, de los sueldos de los funcionarios y de las bases de cotización de la Seguridad Social; la fijación del límite de emisión de deuda pública en 1996, y la no subida del gasto sanitario previsto en el proyecto de presupuesto para 1996 por importe de 251.000 millones de pesetas. Es presumible que a través de, la maraña de transferencias de créditos se dote lo que el Gobierno había previsto para sanidad.

En definitiva, el Gobierno tendría para 1996 un presupuesto análogo al que le rechazaron las Cortes.

Esto ha sido posible en nuestro régimen democrático por el comportamiento laxo permitido por las Cortes al Gobierno en el proceso de gestión del presupuesto. La delegación de las Cortes en el Gobierno para que modifique el presupuesto por ellas aprobado a través de los créditos ampliables, incorporaciones y transferencias de crédito, hará posible que el Gobierno, sin dimitir, amolde el presupuesto prorrogado de 1995 a sus objetivos, aunque el presupuesto presentado para 1996 se lo hayan devuelto. Es urgente una fuerte reforma del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaría, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988 de 23 de septiembre, para que las Cortes recobren la preeminencia que nunca debieron perder en el proceso presupuestario: lo que las Cortes aprueban sólo ellas lo modifican.