La rebelión de cenicienta

Han estirado más el brazo que la manga. Con esta acusación, que hasta los propios representantes municipales admiten en ocasiones -con la boca pequeña-, pretende explicarse muchas veces la grave situación financiera de ayuntamientos y diputaciones, que a finales de este año acumularán, según las previsiones del Banco de España, una deuda de 2,4 billones de pesetas. Han estirado más brazo que la manga, se dice. Pero también parece evidente que la manga en cuestión era bien corta. La realidad ha demostrado que la Ley de Haciendas Locales de 1988, que nació con el objetivo de garantizar la suficiencia financiera de los municipios, ha fracasado, y que la Administración local sigue siendo la cenicienta del sistema público español.

La deuda municipal tiene un peso relativo en el conjunto de la deuda pública (representa únicamente el 7,3% del total) y tiene, además, menores proporciones que la del Estado: el endeudamiento de las corporaciones locales equivale a 0,6 veces sus ingresos anuales, mientras que la deuda estatal casi los dobla. El aumento de la deuda municipal en los últimos 10 años ha sido, por otra parte, comparativamente menor que el de la autonómica.Estas magnitudes podrían hacer pensar que la situación no es tan dramática como se pinta, al menos para el conjunto de la economía. Pero sí lo es, y grave, para las economías de cada ayuntamiento. Y esto es especialmente así para las grandes ciudades, donde la carga financiera que se soporta es mayor. Un sólo dato: el endeudamiento municipal representaba en 1991 -último ejercicio económico computado en un informe del Centro de Estudios de Planificación, elaborado por el catedrático de Hacienda Pública Antoni Castells- el 2,45% del producto interior bruto (PIB). Pero su volumen descendía hasta el 1,5% si se descontaban las ciudades de más de 500.000 habitantes.

Han sido precisamente los siete grandes ayuntamientos españoles -Barcelona, Bilbao, Madrid, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza- los primeros en dar la voz de alarma y en encabezar, por encima de diferencias políticas (están gobernados por cuatro partidos diferentes: PSOE, PP, PNV y PA), las reivindicaciones municipales. El de Málaga anunció días atrás que no podía pagar sus obligaciones financieras.

Dos hechos recientes han contribuido a exasperar a los alcaldes e incitarles a la rebelión. Primero, la liquidación del Fondo de Cooperación Municipal de 1992, que el Ministerio, de Economía ha calculado en 50.000 millones menos de lo que esperaban los ayuntamientos (y que ya han gastado a fuerza de endeudarse). Segundo, el anuncio de que el sistema de cálculo para actualizar anualmente dicho fondo -que los municipios rechazan y que han recurrido ante los tribunales- se prorrogará un año.

El proyecto de Presupuestos del Estado para 1994 prevé dotar el fondo con 597.227 millones (aparte de otros 345.111 millones para las diputaciones), una cifra muy alejada de lo que los ayuntamientos pretendían conseguir con la revisión del sistema (cuya vigencia legal finalizaba este año): hasta 700.000 millones.

El problema tiene, pese a todo, raíces más profundas y antiguas. Las corporaciones locales han sido las grandes marginadas en el proceso de descentralización del Estado. Desde 1980 hasta ahora, la Administración central ha pasado de gestionar del 89,9% al 64,2% del gasto público, sobre todo en beneficio de las comunidades autónomas, que han pasado de cero al 22,7%.

Mientras tanto, los munici-pios apenas han subido tres puntos, y se mantienen en el techo del 13-14%. Nada indica que se esté avanzando -por la parte municipal- hacia la famosa fórmula del 50-25-25. Y, desde luego, el modelo de financiación introducido por la ley de 1988 no ha contribuido en nada a ello

Para mantenerse a este nivel, los ayuntamientos han tenido que endeudarse. Si se hubieran contentado únicamente con sus ingresos ordinarios, su peso relativo en el conjunto de la Administración pública hubiera descendido a niveles irrisorios.

La situación actual es fruto de una ecuación tan simple como diabólica: los gastos aumentan cada año por encima de lo que lo hacen los ingresos corrientes (simplemente para mantener el mismo nivel de servicios), y ello a pesar de un notable incremento de la presión fiscal. Esto hace que se reduzca la capacidad de ahorro y obliga a financiar las nuevas inversiones a través del endeudamiento. Los consecuentes gastos financieros reducenaún más la capacidad de ahorro, con lo que se ha de recurrir nuevamente a la deuda. Es una pescadilla que se muerde la cola.

Gastos de personal

Los ayuntamientos, ciertamente, tienen su parte de responsabilidad, como recientemente recordaba el secretario de Estado para las Administraciones Territoriales, Francisco Peña. En 1992 los gastos corrientes de las corporaciones locales se incrementaron nada menos que un 15,4% respecto al año anterior. El pago de intereses fue el capítulo donde el incremento fue mayor (22,5%), pero no debe desdeñarse la importante subida de los gastos de personal (14,6%) y, en general, de todas las partidas. Hay que tener en cuenta que las tres cuartas partes del gasto municipal son gastos corrientes y financieros. Habría que añadir aquí una salvedad. Muchos ayuntamientos prestan servicios que legalmente no son de su competencia. Son los denominados servicios de suplencia, por los que no reciben compensación económica alguna. No hay cálculos sobre lo que estos servicios representan en el conjunto de los gastos de los municipios españoles. Pero una muestra entre las principales ciudades de Cataluña indica que los gastos de suplencia pueden representar el 20% del total.

Fuentes de ingresos

La estructura de los ingresos locales varía ostensiblemente según se trate de municipios 0 diputaciones (e incluso entre las corporaciones provinciales de régimen común y foral). Por lo que respecta a los ayuntamientos, sus principales fuentes de ingresos son -con diferencia- el conjunto de impuestos y tasas (46,3%), y las transferencias de otras administraciones, fundamentalmente del Estado (36,5%).

Los ingresos fiscales se asientan sobre todo en tres impuestos: bienes inmuebles (IBI), actividades económicas (IAE) y vehículos. Los dos primeros son los más potentes desde el punto de vista de la recaudación, y los dos que han tenido también más problemas para aplicarse. La paralización de la revisión del catastro en 1990 (el famoso catastrazo) y el retraso y la conflictividad que caracterizaron la entrada en vigor del IAE han repercutido negativamente en las arcas locales.

Pero es que además todos ellos son impuestos muy poco elásticos, que apenas guardan relación con la evolución de la actividad económica. Para recaudar más, incluso en periodos de crecimiento, es preciso mojarse políticamente y subir los tipos. Y eso cuando es posible subirlos: en no pocos ayuntamientos se aplican ya las tarifas máximas.

La estructura por la cual son transferidos por el Estado recursos a los ayuntamientos también presenta problemas de peso. La puesta al día del Fondo de Cooperación Municipal en 1989 -año en que entró en vigor la Ley de Haciendas Locales- fue un respiro para los ayuntamien-tos, pero luego su incremento ha sido más bien moderado. La complicada fórmula aplicada por el Ministerio de Economía para su actualización anual ha hecho que, en los últimos años,el fondo haya crecido por debajo, de lo que lo han hecho los ingresos tributarios del Estado. La participación municipal en estos ingresos ha perdido progresivamente peso relativo, pasando del 85% en 1990 al 3,42% en 1992.

Para completar el escenario, la tardanza del Gobierno en hacer las entregas a cuenta del fondo provoca importantes problemas de tesorería en los ayuntamientos, que por otro lado apenas reciben transferencias significativas de las autonomías.