La forma de presentación

Desde luego que en la presentación del presupuesto para 1984 el ciudadano gana notablemente en información. Ya no sólo se contesta a través del documento presupuestario sobre quién va a realizar un gasto determinado, sino sobre todo se dice cuál es la finalidad y con qué propósito se pretende efectuar cada gastó. Es más, la propia elaboración del presupuesto se ha realizado desde esta lógica, es decir, atendiendo a las finalidades u objetivos de los distintos programas de gasto, independientemente de cuál sea su gestor.Este replanteamiento instrumental, e incluso aparentemente inocuo, inicia, no obstante, un proceso dinámico de amplios efectos.

En primer lugar, porque el presupuesto para 1984 ya nos dice claramente qué es lo que el Estado pretende hacer y cuál es el coste total de cada una de sus acciones. Inevitablemente, del coste presupuestario total se transitará en los próximos ejercicios hacia el coste económico de los programas y proyectos y a la valoración de los costes medios, cuyo solo cálculo es capaz de convulsionar cualquier aparato administrativo.

En segundo lugar, y derivado de lo anterior, porque la presupuestación por objetivos conlleva nuevos sistemas de contabilidad pública, así como cambios importantes en las técnicas de seguimiento Y control, tanto interno como externo, potenciando los controles de eficacia, tan extraños a los exclusivos controles de honradez, propios del presupuesto administrativo.

El contenido

En tercer lugar, porque presupuestar por objetivos y medir el grado de eficacia de los programas de gasto impulsará forzosamente a una profunda revisión de los sedimentos históricos, tradicionalmente no cuestionados. Las técnicas, en definitiva, del denominado presupuesto de base cero son, a fin de cuentas, extensiones de un presupuesto por objetivos.

Finalmente, un presupuesto por objetivos provoca necesariamente reformas en la Administración, hasta el punto que su grado de implantación bien podría medirse por aquéllas. En el presupuesto administrativo, la organización administrativa suele ser el dato, mientras que en un presupuesto por objetivos, éstos son los datos a los que debe plegarse el aparato administrativo que los sirve.

Mediante la presupuestación por objetivos resulta factible, como decimos, conocer el para qué del gasto público. A tal fin -partiendo de la información presupuestaria- hemos elaborado el cuadro adjunto, una especie de presupuesto para el ciudadano que nos muestra elocuentemente lo apuntado en nuestro artículo anterior, pues, como puede verse, las transferencias dirigidas, hacia otras haciendas alcanzan un volumen equivalente al 50% del gasto presupuestario total, mientras que solamente el 49,5% de dicho gasto lo destina el Estado a la prestación directa de servicios.

En lo que concierne estrictamente a la prestación de servicios públicos, intervienen en este renglón, como se indica, tanto el Estado directamente como los organismos autónomos y el sistema de la Seguridad Social.

A los efectos de ofrecer una imagen sintética e, ilustrativa a la vez, hemos procedido a agrupar los distintos programas de gasto. Así, tenemos, en primer lugar, el paquete de servicios que integran lo que podríamos denominar hacienda clásica o smithiana, esto es, aquella que oferta bienes públicos que únicamente el Estado puede poner a disposición de los ciudadanos: diplomacia, defensa, seguridad interna, etcétera. Esta hacienda clásica utiliza el 44,1% de los recursos del Estado, o bien el 18,6% del conjunto de las instituciones contempladas.

El segundo bloque de servicios lo constituyen los bienes socializados, tan característicos de las haciendas modernas, especialmente de las europeas. Son bienes de los que también existe una oferta privada, pero cuya oferta pública se entiende necesaria para conseguir una dotación social suficiente en función de las valoraciones sociales existentes. Este bloque utiliza, como puede verse, un 25% del gasto conjunto.

El tercer bloque lo compone un conjunto de servicios y prestaciones tendentes a garantizar a todos los ciudadanos unos niveles mínimos de renta y servicios sociales elementales. Es el bloque de la solidaridad, característico de la hacienda del bienestar, cuya gestión, en nuestro caso, compete mayoritariamente a la Seguridad Social a través del sistema de pensiones, prestaciones económicas, subsidios a los desempleados, etcétera. El conjunto de la hacienda del bienestar alcanza prácticamente el 50% del gasto total dedicado a bienes y servicios por todas las administraciones.

Queda finalmente por referir lo que hemos denominado hacienda intervencionista, que recoge el coste de las medidas de apoyo, estímulo o protección del aparato productivo. A nivel global, y contrariamente a lo que pudiera pensarse, este bloque solamente supone el, 6,4% del gasto total.

La política y el futuro

El presupuesto para 1984, desde su perspectiva económica, presenta una doble nota. En primer lugar, nos hallamos ante un presupuesto ajustado, casi severo, que propone un aumento salarial del 6,5%, una congelación en términos reales de las compras de bienes y servicios y un moderado crecimiento de la inversión pública, situado en torno al 15%. Tal planteamiento riguroso, coherente con la política económica del Gobierno, permite iniciar una reducción gradual del déficit público -contenido en 1983- para situarlo, en términos de contabilidad nacional, en el 5,5% del producto interior bruto.

Por otra parte, el presupuesto para 1984 refuerza la política de solidaridad y da prioridad a determinadas actuaciones sectoriales. En cuanto al primer aspecto, es destacable el aumento de las transferencias del Estado a la Seguridad Social (29,4%) h ' asta cubrir el 20% de los gastos totales de ésta, lo cual permitirá una reducción de las cotizaciones sociales y un aumento de las pensiones superior al aumento salarial e incluso a la tasa de inflación esperada. También se incrementa sensiblemente (26,2%) la aportación del Estado para la cobertura del desempleo.

Entre las atenciones puntuales hay que destacar las de justicia y educación, presupuestos ambos en los que se centra una atención prioritaria por parte del Gobierno.

En resumen, pues, el presupuesto para 1984 se pretende ajustado a la política económica diseñada y, al mismo tiempo, coherente con el propósito de distribuir solidariamente los costes de la crisis. A otro nivel, que me parece de gran importancia, el nuevo presupuesto supone un avance decidido en el doble sentido que exige la reforma presupuestaria: de un lado, en el tránsito hacia un modelo de. financiación pública descentralizada y, de otro, iniciando una presupuestación por objetivos.

Ambas líneas son, desde luego, las únicas para lograr, con carácter permanente, un sector público controlado y más eficaz al servicio de todos los ciudadanos.