Problemas financieros de la regulación de los mercados agrarios en España

La moderna política de intervención en los mercados agrarios, activa y específicamente dirigida a regular las producciones y precios de estos productos, está próxima a cumplir 75 años. El presidente del FORPPA, Julián Arévalo, analiza en este artículo los problemas financieros que en este campo presenta la situación española.

El origen de la política de intervención en los mercados agrarios puede rastrearse en el Reino Unido durante el bloqueo de los años 1914-1918 -establecimiento de marketing board y el sistema de defficiency payments-, madura durante el New Deal norteamericano -creación de la Commodity Credit Corporation- y alcanza una perfección consumada con el sistema de intervención puesto en marcha por el Mercado Común Europeo.Desde aquellas primeras experiencias, las razones estratégicas que han llevado a los distintos países a intervenir en la regulación de los mercados agrarios permanecen inalterables. Ningún país de ciertas dimensiones puede aceptar una dependencia absoluta del exterior en materia tan trascendental como la alimentación, y, por otra parte, resulta imposible desentenderse de la situación de inferioridad que presentan la sociedad y economía agrarias en relación con otros estratos sociales, dado que esta inferioridad es el resultado de obstáculos que no pueden ser corregidos por las propias fuerzas del mercado.

Las razones anteriores, basadas a su vez en criterios tecnológicos y económicos -aleatoriedad del clima, carácter perecedero de la inmensa mayoría de las producciones agropecuarias, atomización de la oferta y oligopolio de los mercados agrarios, entre otros-determinan la necesidad inobjetable de intervenir en la regulación de los mercados agrarios. Esta intervención necesita, para ser eficaz, de abundantes recursos económicos, y es precisamente en torno al tema del coste de la intervención en los mercados agrarios y la forma de financiarlo donde suele suscitarse la polémica entre regulación coyuntural y las llamadas "medidas estructurales", ignorando en demasiadas ocasiones que, lejos de ser opciones antagónicas, se configuran como alternativas complementarías en una correcta actuación administrativa sobre el sector agrario.

El caso español: el FORPPA

En España, el Fondo de Ordenación y Regulación de Producciones y Precios Agrarios (FORPPA) constituye en la actualidad el principal instrumento de intervención y regulación de las producciones y precios agrarios en su doble vertiente: normativa y financiera.

Desde esta última perspectiva, a través de instrumentos tales como subvenciones, préstamos á los distintos agentes productivos y compras en régimen de garantía, el FORPPA tiene previstos poner a disposición del sector agrario, durante 1983, cerca de 140.000 millones de pesetas en nueva financiación. Si a esta cifra le agregamos el importe de los gastos de almacenamiento de productos, cargas financieras devengadas y otros capítulos de pérdidas y la amortizacíón de la póliza abierta en el Banco de España, los compromisos de gastos del Fondo para 1983 alcanzarían el extraordinario volumen de 337.000 millones de pesetas, lo que le convierte, tras la Seguridad Social, en el principal organismo financiero del Estado.

Para hacer frente a estos compromisos, los recursos financieros del organismo tienen fundamentalmente un cuádruple origen: ventas de productos (8% aproximadamente), reintegro de préstamos (6%), consignaciones presupuestarias (15%) y póliza abierta en el Banco de España (70%).

La estructura financiera que revela los datos anteriores permite extraer las siguientes conclusiones:

a) Los recursos de origen presupuestario tienen un escaso peso (15%) dentro de la estructura de ingresos y con una tendencia decreciente dentro de este conjunto (representaban el 29,5% en 1979).

b) La variable que permite ajustar el volumen de recursos a las previsiones de empleos es la póliza de crédito abierta con el Banco de España, que por sí sola supone más de las dos terceras partes de los recursos empleados.

c) Dado que los gastos de almacenamíento, los derivados de las cargas financieras de la póliza de crédito y otros renglones que van a engrosar sucesivamente el capítulo de pérdidas no son cubiertos suficiente y oportunamente por los Presupuestos Generales del Estado, han de financiarse con cargo a la póliza, con lo cual se constituye y cierra el siguiente círculo vicioso: pérdidas generadas por las operaciones de intervención -financiación vía póliza de crédito- y nuevas pérdidas, que a la vez han de ser financiadas con cargo a una póliza ampliada.

d) Las cargas financieras derivadas de los intereses a liquidar por el descubierto de póliza se estiman en la actualidad en cerca de 20.000 millones de pesetas.

A la vista de estas conclusiones, resulta evidente la irracionalidad de la actual estructura financiera de la intervención española en los mercados agrarios y sus perversos efectos sobre el equilibrio financiero del país. En los antípodas de cualquier experiencia foránea -FEOGA comunitario, por ejemplo-, la regulación de producciones y mercados descansa en España sobre una póliza de crédito, que se ve forzada a un crecimiento permanente para hacer frente a las necesidades de intervención: 90.000 millones en 1975 y presumiblemente 225.000 millones al finalizar 1984. Extrapolando estas cifras, podríamos encontrarnos, al finalizar 1987, con un nivel de endeudamiento próximo a los 400.000 millones de pesetas, situación abiertamente insostenible.

El esperpento financiero que revela esta situación queda completado si se tiene en cuenta que, en base al tipo de interés establecido por el Banco de España, los créditos de campaña del FORPPA superan, al menos en un punto, a los concedidos por el Banco de Crédito Agrícola, sin que exista razón objetiva alguna que justífique estas diferencias.

La reforma de la estructura financiera del FORPPA

No cabe duda de que la actual estructura financiera del FORPPA, en su doble vertiente de empleos y recursos, requiere una radical modificación que debe contemplarse a medio y a largo plazo, dado que a corto plazo sólo cabe financiar los compromisos adquiridos.

La reforma a largo plazo, entendiendo por tal aquella que solucione de forma razonablemente definitiva los actuales problemas financieros del Fondo, siendo a su vez coherente con los equilibrios económicos básicos de nuestra economía, exige la adopción de medidas de política agraria y de carácter financiero.

En relación con las primeras, es preciso revisar en profundidad y cambiar en lo que proceda las líneas de actuación seguidas hasta ahora en cuanto a ordenación de producciones y mercados, de forma que sea posible liberar, al menos en términos relativos, una parte significativa de los recursos actualmente empleados en dicha regulación. El MAPA ya ha iniciado hace tres meses los estudios precisos para establecer en su momento un programa de reestructuración sectorial agraria semejante al previsto por la industria manufacturera.

Desde el punto de vista financiero, las medidas a adoptar a largo plazo deben contemplarse desde la hipótesis de la integración en el Mercado Común. Desde esta perspectiva, los ingresos y déficit del organismo quedarían cubiertos, al menos en parte importante, por los recursos del FEOGA comunitario. En tanto no se produce tal integración, la estructura de ingresos del FORPPA debería modificarse radicalmente en base a los siguientes criterios:

a) La mayoría de los recursos financieros del organismo debería tener origen presupuestario, en cuanto suponen auténticas inmovilizabiones de carácter permanente.

b) Los recursos financieros adicionales necesarios para hacer frente a intervenciones de excepción deberían instrumentarse a través de una institución financiera pública (Banco de Crédito Agrícola, por ejemplo).

c) La actual póliza abierta en el Banco de España sería suprimida tras la oportuna amortización de la misma mediante un crédito extraordinario.

Es evidente que estas líneas de reforma tienen una lenta maduración que inevitablemente nos sitúa en el largo plazo, aunque su diseño y comienzo de aplicación puedan tener lugar de forma inmediata.

La reforma a medio plazo

Desde este enfoque se ha elaborado la estrategia reformista a medio plazo de la estructura financiera del FORPPA, de posible y necesaria instrumentación inmediata, cuyos principales contenidos serían los siguientes:

a) Pasar en su totalidad a los Presupuestos Generales del Estado la financiación que corresponda a las reservas estratégicas o almacenamientos de seguridad que el país debe poseer en orden a dotarse de una cierta autonomía alimenticia.

b) Canalizar a través de los intermediarios financieros tradicionales, públicos y privados, los préstamos a corto plazo, fundamentalmente créditos de campaña, que se conceden actualmente por el organismo y que gravitan en su totalidad sobre la póliza del Banco de España.

c) Reducir en lo posible los actuales costes de intervención, mediante la realización de una serie de ajustes en los actuales mecanismos de regulación. Entre ellos, racionalizar las subvenciones actualmente concedidas por el organismo, eliminar o transferir determinadas intervenciones hacia otros organismos del MAPA y de la Administración donde encuentren un acomodo más racional desde el punto de vista administrativo y, por último, cambiar los actuales sistemas de intervención, dando prioridad a la exportación y financiación de almacenamientos sobre las compras en régimen de garantías.

d) Agilizar y dinamizar la comercialización de excedentes.

Los puntos c) y d), que son de plena competencia del MAPA y del FORPPA, han comenzado a ser desarrollados en la práctica, esperándose que su potencial reformista pueda ofrecer resultados apreciables de forma inmediata en algún caso. Respecto a las líneas de acción a) y b), la capacidad de acción del fondo es inevitablemente limitada y apenas supera las funciones de estudio y propuesta, debiendo contar para su efectivo desarrollo con la preceptiva aprobación de otros órganos de la Administración, incluso del más alto nivel. Si tal aprobación tuviera lugar, se habría puesto un hito decisivo en la necesaria reforma de la intervención administrativa sobre los mercados y producciones agrarios, en beneficio de los agricultores y de los equilibrios financieros básicos del país.

es presidente del FORPPA.