El Estado de autonomías

Diputado del PSOE por Valladolid

Este tema de las autonomías, de gran importancia, suscita sentimientos a veces dispares, produce polémicas e interpretaciones contradictorias y está en la base de discrepancias radicales con la Constitución -de aquellos, por ejemplo, que no aceptan el término «nacionalidades»- o es la causa o el fundamento principal de la adhesión de otros al sistema nacido de la Constitución de 1978, como los nacionalistas catalanes. Incluso su esquema del Estado es el que ha hecho posible el Estatuto vasco, recibido y apoyado firmemente por fuerzas nacionalistas hoy mayoritarias en Euskadi, como el PNV, y también por un sector de la llamada izquierda abertzale (patriota vasco) como Euskadiko Ezkerra. No se explica muy bien la abstención de esos grupos ante la Constitución, que es precisamente la que hace posible estos estatutos que ellos apoyan firmemente.

Desde mi punto de vista, la Constitución supone un paso adelante, pese a sus ambigüedades jurídicas, en la teoría del Estado, en relación con otras constituciones anteriores, como la española de 1931 y la italiana de 1947. No podemos compartir en ese sentido la opinión del profesor Tomás Ramón Fernández, que considera que estamos ante un Estado regional «consagrado de forma vergonzante, lo que indudablemente va en perjuicio de su solidez y de su prestigio». Por mi parte me parece más adecuado caracterizar en este campo a la organización que la Constitución establece, como Estado de autonomías constitucionales garantizadas, terminología más correcta y más consecuente que la del Estado regional.

La terminología que propongo, «autonomías constitucionalmente garantizadas», es más neutra que las señaladas, permite fundar más racionalmente la distribución del poder que comporta y no sólo en base al derecho que las nacionalidades o regiones tienen -lo cual es, por otra parte, importante- a acceder a su autogobierno. Este tema se complica, y no se puede negar, por la ambigüedad que introduce también al término comunidades autónomas, que la Constitución consagra, puesto que, «comunidad» tiene un sentido preciso en la sociología contemporánea y puede llevar a la conclusión de que el único fundamento de la autonomía es el derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones, conclusión que, por otra parte, se ve reforzada por el artículo segundo de la Constitución, en detrimento del otro fundamento, la autonomía, como profundización de la democracia, limitación del poder y participación de los ciudadanos en la formación del mismo, que es, a nuestro juicio, igualmente importante y que pone de relieve más la perspectiva racional y jurídica que el Estado y su organización suponen por estar situado en el tipo de las sociedades. Ciertamente que los dos fundamentos no son contradictorios, sino complementarios, y que, por consiguiente, se Puede y se debe defender su compatibilidad. Ese me parece el supuesto de la Constitución española. En todo caso, el fundamento racional de la organización del Estado de autonomías es más genérico y vale sin duda como justificación para todas las comunidades autónomas que se puedan crear de acuerdo con la Constitución, mientras que el fundamento del derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones exige un elemento subjetivo de toma de conciencia en esas comunidades que no todas tienen. Es, por consiguiente, imprescindible insistir en ambos y no sólo. en el segundo, porque esa visión parcial mutilaría el progreso de profundización de la democracia que la autonomía supone en aquellas partes de España en que la conciencia de nacionalidad o región fueran escasas.

Se podría incluso decir que el fundamento que califica específicamente al Estado de autonomías constitucionalmente garantizadas es el primero, más que el segundo, porque es el único que permite la explicación racional y total de reorganización del Estado en base a las comunidades autónomas y como un concepto integral o total del Estado, y no sólo como excepciones autonómicas -en reconocimiento a la conciencia nacional o regional allí donde existe- en un Estado unitario. El Estado de autonomías es un Estado que pretende progresar en su organización, distribución y participación del poder, sobre bases racionales y genéricas para todos, y que considera superado el modelo de Estado centralizado; y una de las razones muy importantes pero no la única, como algunos pretenden, es la personalidad nacional o regional propia. También se podría decir que es esta conciencia histórica sobre el pluralismo nacional. o regional, no bien solucionado históricamente, lo que ha motivado la teoría general del Estado de autonomías abstrayéndola de ese supuesto real.

En resumen: la teoría general del Estado de autonomías con esos dos fundamentos que se complementan y que, en última instancia, pretenden la racionalización de la vida política y la profundización de la democracia supone un Estado donde las regiones y nacionalidades -por razones de la conciencia de su propia identidad o porque el propio Estado democrático lo impulsa como más racional- se constituyen en comunidades autónomas para acceder a su autogobierno (artículo 143 de la Constitución). Sería una importante mutilación del Estado de autonomías que solamente accediesen a su autogobierno aquellas nacionalidades o regiones con conciencia de un hecho diferencial, porque no se habría dado el paso de una concepción del Estado diferente, sino sólo de unas excepciones necesitadas de soluciones prácticas para sus problemas en el marco de un Estado centralizado.

El sentido innovador importante de la Constitución española, que permite deducir de su estructura el llamado Estado de autonomías, es precisamente su nueva concepción global de la organización territorial, que conduce a alcanzar, con diferentes ritmos, técnicas y cauces procedimentales, una meta última que es precisamente ese Estado de autonomías.

La Constitución republicana de 1931 no llegaba tan lejos, y más bien se quedaba en la autonomía como excepción pensada sólo para las llamadas nacionalidades históricas -Cataluña, Euskadi y Galicia-. El propio contenido del artículo 22 de aquel texto constitucio nal, que no tiene paralelo en la Constitución de 1978, significó la voluntad de mantener un régimen jurídico general del Estado centralizado y de las autonomías como excepción. Decía el artículo 22: «Cualquiera de las provincias que formen una región autónoma o parte de ella podrá renunciar a su régimen y volver al de provincia directamente vinculada al poder central...» A sensu contrario, tampoco existe precedente en aquella Constitución del actual artículo 144, donde las Cortes Generales, por medio de ley orgánica, pueden sustituir la iniciativa de las corporaciones locales para acceder a la autonomía, con lo que se acepta que la autonomía pueda derivar de una exigencia de racionalidad de la organización del Estado.

La idea del Estado de autonomías y la necesidad de organización del poder distribuyéndolo territorialmente, como con anterioridad se había pensado en su distribución funcional con la división de poderes, es, asimismo, la idea delEstado federal. Sin embargo, hay que salir al paso de una creencia. muy difundida, y no solamente a, niveles ordinarios, sino entre la.s élites políticas, sobre la inferior valoración del Estado de autonomías respecto del Estado federal, porque no es cierto que el Estado de autonomías sea un paso hacia el Estado federal. El problema es otro, y lo que ocurre es que los orígenes de ambos son distintos, casi se podría decir que antagónicors, y sus finalidad en análogas en cuanto que ambos pretenden en un único Estado una distribución territorial del oder. Sin embargo, el Estado federal es el resultado de un esfuerzo por unir a varios Estados o a una confederación de Estados, mientras que el Estado de autonomías lo que pretende es superar la estructura de Estados unitarios fuertemente centralizados y repartir territorialmente el poder. Por eso decimos que sus orígenes son tan alejados, aunque sus trayectorias sean convergentes. Quizá esta falsa idea que rechazamos derive de la aparición primero en la historia de los Estados federales y de la reciente realidad de los Estados de autonomías, cuya más firme realidad se desprende precisamente de la Constitución española.

En España, la realidad histórica exigía llegar a la solución del Estado de autonomías, porque se partía del Estado unitario centralizado y existían y existen muchas fuerzas centrífugas y centrípetas, centralistas y separatistas que era necesario neutralizar.

La convergencia en los resultados entre el Estado federal y el Estado de autonomías parece evidente, aunque los orígenes sean muy distintos, y no sería absurdo afirmar que la distribución territorial del poder y de las competencias que hace un Estado de autonomías como el garantizado por la Constitución española puede conducir a resultados similares a los de los Estados federales y, en algunos supuestos, más en profundidad.

El Estado de autonomías constitucionalmente garantizado es una aportación española al derecho constitucional, de suma importancia teórica y, además, un buen remedio práctico, si se utiliza con racionalidad para resolver los problemas que en ese campo tiene España.

Probablemente estamos ante un importante momento en este campo, y hay que huir de dos peligros antagónicos, pero ambos igualmente nefastos. La prisa y la emulación demagógicas para iniciar todos los procesos autonómicos al más alto techo, con lo que eso supone de ruptura del modelo de Estado actual, sin el sosiego necesario para adaptarlo a la nueva situación del Estado de autonomías. En el otro extremo, la idea de las autonomías para las nacionalidades históricas y la delcentralización administrativa para el resto, que un editorial de EL PAIS propugnaba hace unos días, puede también frustrar la experiencia del Estado de autonomías como profundización de la democracia y ser incluso malo para las propias nacionalidades históricas y, además, sería inconstitucional.

Un proceso firme, todo lo sosegado que se quiera, racional y sin interrupciones, con la mente clara en cuanto a la distribución territorial del Estadopara convertirlo al final del mismo en un Estado de autonomías, aunque sea en un plazo de varios años, es lo que la Constitución propugna, lo que muchos soñamos como mejor para España y para la causa de la democracia.