35 años y siete leyes escolares

La legislación educativa ha sido un baile continuo en España, lleno de polémicas, agrios debates, protestas en las calles e intervención de los tribunales. Un vaivén que muchos especialistas han señalado como uno de los principales problemas del sistema, por lo que reclaman de una vez por todas un gran pacto de Estado que le dé una estabilidad imprescindible para la mejora. En la anterior legislatura se estuvo cerca de ese pacto, pero no se consiguió, y el actual proyecto que hoy se aprueba en el Congreso, la LOMCE, está muy lejos de él, con un amplísimo consenso en contra: ha provocado ya dos huelgas generales y los principales partidos de la oposición se han comprometido a derogar la norma en cuanto puedan. Durante el agitado debate de la que será la séptima ley orgánica de la educación no universitaria vigente durante la democracia, han vuelto a resurgir todos los problemas no resueltos desde hace muchas décadas y sobre los que ha girado la legislación: la convivencia entre la escuela pública y la privada, la presencia de la Religión en las aulas y el mantenimiento de un tronco común para todos los alumnos hasta los 16 años frente a la apertura de vías alternativas. El siguiente es un repaso a los cambios normativos de las últimas décadas.

Ley General de Educación, LGE, 1970. Aprobada en 1970, aún durante el régimen franquista, dio la estructura básica del sistema educativo hasta los años noventa. La educación obligatoria iba de los 6 a los 14 años (EGB). Antes de esa edad estaba preescolar (con centros de párvulos a los 4 y 5 años) y después el bachillerato (BUP), coronado con el Curso de Orientación Universitaria (COU), de los 14 a los 18 años. En cuanto a la FP, la ley “definía una formación profesional nueva, bien estructurada, con visión de futuro, y con aspectos muy innovadores, ya que situaba tres niveles, la FP1 y FP2 como un itinerario posterior a la EGB y al BUP, y la FP3 como salida corta tras el primer ciclo de la universidad”, aunque ese último tramo no llegó a entrar en vigor y los cambios modernizadores se acabaron diluyendo, según escribía en un artículo en El PAÍS en 2002 la entonces consejera de Educación del País Vasco, Anjeles Iztueta.

Por lo demás, la Ley General de Educación "responde a un deseo de evolución”, y “su promulgación representa la intención de crear un modelo que responda o se adapte a los cambios demográficos, económicos, o culturales" que había ido consiguiendo la sociedad española, asegura el profesor de la Universidad de Valencia Alejandro Mayordomo en un trabajo de 2002. Y añade: "No solo se declaraba obligatoria y gratuita la EGB, sino que se especificaba que para hacer posible el ejercicio del derecho a la educación en los niveles no obligatorios el Estado daría plena efectividad al principio de igualdad de oportunidades; en el artículo 3 se expresaba respecto a la educación que 'a todos los efectos tendrá la consideración de servicio público fundamental”.

Ley Orgánica Reguladora del Estatuto de Centros Escolares, LOECE, 1980. Esta norma abre un periodo de confrontación para desarrollar legalmente el acuerdo educativo alcanzado con la Constitución. Este, en realidad, es tan ambiguo que permite, según gobierne una postura ideológica u otra, que se proteja más a la escuela pública (“Todos tienen el derecho a la educación”, dice el texto constitucional) o a la privada (“Se reconoce la libertad de enseñanza”, señala también). Así, esa pelea abierta durante casi todo el siglo XX entre quienes defienden la escuela como servicio público y común a cargo del Estado y quienes la entienden como un bien privado sujeto por encima de todo a la elección y las decisiones de los padres (en este caso, postura muy vinculada a la Iglesia católica) aflora con fuerza en esta ley, que, obra de un partido conservador (UCD), tiende a la segunda opción.

"¿Cuáles eran los aspectos discrepantes? Fundamentalmente tres: el artículo 5º, que afirmaba la libertad de elección de centro de acuerdo con las convicciones religiosas y filosóficas de los padres; el artículo 15, que subordinaba la libertad de expresión docente de los profesores al ideario educativo del centro; el artículo 34, que reconocía al titular del centro el derecho a establecer el ideario educativo y amplias facultades de dirección, al tiempo que remitía al reglamento interno del centro la regulación de la intervención de la comunidad educativa en el control y gestión de los centros sostenidos con fondos públicos", escribe el profesor emérito de la UNED Manuel de Puelles. La libertad de elección efectiva, según el texto, requería financiar con dinero público la enseñanza privada, incluidos los llamados centros de élite, pero sin contrapartidas para los titulares de los colegios.

La norma se aprobó en 1980, pero fue recurrida ante el Tribunal Constitucional por la oposición. La justicia finalmente estimó parcialmente el recurso y eliminó varios puntos: "Se reconoce el derecho a establecer un ideario educativo propio como formando parte de la libertad de creación de centros; se señala un contenido de la libertad de cátedra en los centros de cualquier grado o nivel, ‘que habilita al docente para resistir cualquier mandato a dar a su enseñanza una orientación ideológica determinada'; se afirma que la existencia de un ideario no obliga al profesor a convertirse en un apologista del mismo, pero tampoco a dirigir ataques abiertos o solapados contra ese ideario, las libertades del profesor y del centro han de hacerse compatibles”, entre otros, según escribe el profesor Mayordomo.

Ley Orgánica del Derecho a la Educación, LODE, 1985. Ya con un Gobierno del PSOE, llegó el turno desde el otro lado de la barrera ideológica para abordar el problema. La tramitación de la LODE también contó con su agrio debate parlamentario y la llamada a los tribunales, que retrasó su puesta en marcha durante más de un año hasta que finalmente entró en vigor en julio de 1985. Esta norma estableció el régimen de conciertos actual (la subvención a los colegios privados para que ofrezcan enseñanzas obligatorias gratuitas) a cambio, ahora sí, de contrapartidas. La LODE estableció "la actuación de los centros docentes con sujeción a los principios constitucionales, garantía de neutralidad ideológica y respeto de las opciones religiosas y morales; garantía de la efectividad del derecho a la educación y de la posibilidad de escoger centro docente, mediante una programación general de la enseñanza —con la participación efectiva de todos los afectados […]; establecimiento de criterios prioritarios —como renta o proximidad al domicilio— para la admisión de alumnos en los centros públicos cuando no existan plazas suficientes; el derecho de los titulares de centros privados a establecer el carácter propio de los mismos, que deberá ser puesto en conocimiento de los distintos miembros de la comunidad educativa”, según vuelve a reflejar Mayordomo en su trabajo La transición a la democracia: educación y desarrollo político.

Tras el pronunciamiento del Constitucional —desestimó el recurso presentado por Alianza Popular y solo se retiró un punto que decía que el carácter propio de los privados tenía que someterse a una autorización previa—, la LODE fue aprobada por 196 votos a favor, correspondientes al Grupo Socialista y a la Minoría Catalana; 96 en contra, del Grupo Popular y la Minoría Vasca, y seis abstenciones del Grupo Mixto.

Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, LOGSE, 1990. Resuelta, al menos en apariencia, la convivencia de la escuela pública y la privada, le llegaba ahora el turno a la estructura del sistema. Así, después de varios años de negociación y de propuestas, en 1990 se aprobó la LOGSE, el cambio más profundo de la escuela durante la democracia, y cuya estructura de cursos y etapas continúa vigente hoy. Esta norma aumentó la escolarización obligatoria hasta los 16 años, y la dividió en dos etapas: Educación Primaria (de 6 a 12 años) y Educación Secundaria Obligatoria (ESO, de 12 a 16). Antes, se establecen dos ciclos de Educación Infantil: hasta 3 años y de 3 a 6. Después de la ESO llegan dos cursos de Bachillerato previos a la Universidad. La FP se dividió, como antes, en dos, pero requiere un título para acceder: el de la ESO para la FP de grado medio y el de bachillerato, para la de grado superior. El objetivo era dignificar las enseñanzas técnicas, tenidas tradicionalmente como la vía para el que no conseguía encajar académicamente. Sin embargo, la exigencia previa en el caso del grado medio ha sido señalada después como un error por algunos expertos, pues dejaba a los alumnos que no lograban la ESO sin alternativas para seguir estudiando.

La LOGSE fue aprobada en el Congreso con los únicos votos en contra del PP (dos diputados de Unión Valenciana se abstuvieron). La norma, que se puso en marcha gradualmente a lo largo de casi una década, ha sido señalada insistentemente por los populares como uno de los grandes enemigos de la calidad de la enseñanza: han atacado una y otra vez la comprensividad --es decir, que los alumnos tuvieran que estar juntos y estudiando básicamente los mismo hasta el final de la ESO, a los 16 años-- y una supuesta pérdida de exigencia académica

Ley Orgánica de Calidad de la Educación, LOCE, 2002. La Ley de Calidad del Gobierno de Aznar no tocó la estructura anterior; la escolarización obligatoria hasta los 16 años estaba ya completamente asentada. Sin embargo, ponía en marcha caminos alternativos dentro de la ESO para contrarrestar esa comprensividad que tanto habían criticado. Así, se abrían itinerarios distintos, según el rendimiento de los alumnos, al final de la ESO. A partir de los 14 años (tercero de ESO) se les dividía entre los que quisieran ir al bachillerato o a la formación profesional (en este curso, la separación sería con la asignatura de matemáticas, en un caso más difíciles que en el otro). En cuarto, el itinerario para los futuros bachilleres se desdoblaría (en uno científico y otro humanístico) y se añadía otra opción más: los Programas de Iniciación Profesional (PIP), de dos años de duración, para los estudiantes con más dificultades. Todos daban acceso al título de la ESO. La gran crítica desde la izquierda a este modelo fue a una posible segregación temprana que perpetuase las desigualdades sociales, es decir, que a los alumnos pobres se les acabase enviando por norma a los caminos alternativos.

Asimismo, la LOCE otorgaba "carácter asistencial" a la educación preescolar (de 0 a 3 años), y que todos los alumnos estudiarían Religión o su alternativa, Hecho Religioso, desde la primaria al bachillerato; ambas materias serían evaluables y computarían para la nota media. Además, se endurecía el paso de curso en la ESO (repetirían con dos suspensos) y recuperaba la reválida al final del bachillerato como requisito ineludible para obtener el título y acceder a la Universidad. Sin la reválida, pero con los dos cursos de bachillerato aprobados, se podría pasar a la FP de grado superior.

La LOCE fue aprobada en diciembre de 2002 con los únicos votos favorables del PP y de Coalición Canaria. Sin embargo, la norma fue derogada cuando llegó el PSOE al Gobierno en 2004, por lo que apenas llegó a entrar en vigor en unos pocos puntos.

Ley Orgánica de Educación, LOE, 2006. Con el PSOE de nuevo en el poder, la LOE derogó todas las anteriores leyes vigentes salvo la LODE, de la que quedó algo, aunque poco. Es la que actualmente está en vigor. También llegó, como las demás, acompañada de polémica y de manifestaciones en las calles. Mantiene la estructura básica del sistema, de cursos y etapas, que estableció la LOGSE.

Sobre Religión, dice que todos los centros tendrán que ofrecer esta asignatura pero solo la cursarán los alumnos que lo deseen, sin alternativa. La nota nunca contará para cualquier proceso competitivo, por ejemplo, para conseguir becas o para entrar en un colegio u otro. En la ESO, los alumnos con tres suspensos deben repetir, a no ser que sus profesores digan lo contrario. Se crean dos asignaturas nuevas: Ciencias para el Mundo Contemporáneo en bachillerato, y Educación para la Ciudadanía en todas las etapas. Esta última materia causó un gran rechazo en la Iglesia católica y sectores conservadores que llegaron a boicotearla.

Por otro lado, se establecen comisiones de admisión con representantes de las administraciones educativa y local, los padres, los docentes y los centros públicos y privados para velar por que nadie haga trampas. Además, se retoma la idea de la iniciación profesional de la LOCE para los alumnos más complicados, aunque con un ligero cambio de nombre (Programas de Cualificación Profesional Inicial, PCPI), con una curso obligatorio y otro optativo y estableciendo que la entrada debía ser a los 16 años salvo en contadas excepciones.

La ley fue aprobada en el Congreso en abril de 2006 con el apoyo de todos los grupos parlamentarios menos del PP, que votó en contra, y de CiU, que se abstuvo.

Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa, LOMCE, 2013. En la última etapa del Gobierno socialista, con Ángel Gabilondo como ministro de Educación, hubo un intento de pacto de Estado que estuvo muy cerca de materializarse. Aunque no fue así, el Gobierno aprobó, dentro de la Ley de Economía Sostenible de 2011, algunos cambios y algunas concesiones a los populares. Por ejemplo, que en el último curso de ESO se abrieran dos vías, con materias comunes, pero también distintas dependiendo de si el alumno quería estudiar después bachillerato o FP; o el adelantamiento a los 15 años de la entrada a los PCPI. Pero con la llegada del PP al Gobierno se paralizaron estos cambios y el ministerio dirigido por José Ignacio Wert empezó a trabajar en lo que en principio se anunció como una reforma parcial de la LOE, pero que finalmente se ha convertido en un cambio de gran calado (según, al menos, el Consejo de Estado): la Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa.

Esta recupera numerosos puntos de la frustrada LOCE de 2002: las reválidas al final del bachillerato (también pone otra al final de la ESO), la Religión evaluable con una alternativa y los itinerarios. Asimismo, establece un nuevo sistema para fijar los contenidos de las asignaturas con el que el Gobierno central se asegura más control de las materias troncales (matemáticas, lengua, ciencias, inglés, historia...). También promueve la especialización de los centros en determinadas áreas (por ejemplo, la vía hacia la FP o al bachillerato en la ESO) o en planes de mejora de la calidad (los centros que lo impartan podrán tener fondos extra), a la vez que da más poder a los directores (a los que elegirá la Administración) mientras se lo resta a los consejos escolares (formados por docentes, padres y, en los institutos, alumnos). Elimina Educación para la Ciudadanía y Ciencias para el Mundo Contemporáneo. También apoya a la escuela concertada, por ejemplo, respaldando en una ley orgánica que se pueda dar terreno público para construir centros privados subvencionados.