Claves para entender el canje de deuda por naturaleza

De media, la deuda externa se está comiendo más del 40% del presupuesto de países del Sur Global, justo cuando el mundo debe movilizar trillones de euros cada año para enfrentar el cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la degradación de tierras. A día de hoy, 28 de los 50 países más vulnerables al cambio climático tienen un elevado riesgo de caer en la bancarrota.

En este contexto, desde el final de la pandemia de covid-19 están resurgiendo con fuerza los canjes de deuda por naturaleza —una fórmula que echó a andar en la década de los ochenta. A grandes trazos, estos canjes proponen perdonar parte de la deuda de un país a cambio de que este destine el dinero a proyectos climáticos o ambientales acordados con el acreedor.

En 2023, Ecuador cerró el primer canje de deuda de la historia con un valor superior a los 1.000 millones de euros a cambio de reforzar la protección de las islas Galápagos, y es probable que anuncie otros dos antes de los comicios de 2025, según han indicado a este diario expertos consultados como Daniel Ortega, coautor de diversos informes que analizan el canje en Galápagos. En paralelo, países del Pacífico africano están barajando el primer canje regional del mundo para proteger sus ecosistemas costeros y marinos a cambio de una reducción de deuda.

En las últimas cuatro décadas, se han realizado más de 145 canjes en una treintena de países, la mayoría de ellos en América Latina y el Caribe, pero también en países africanos como Cabo Verde, Gabón y Seychelles. Ello ha reducido el valor nominal de la deuda en unos 3.500 millones de euros a nivel mundial, según el Banco Africano de Desarrollo, y se estima que nuevos canjes podrían desbloquear 95.000 millones de euros para la acción climática en los países con mayor riesgo de impago.

A día de hoy, 28 de los 50 países más vulnerables al cambio climático tienen un elevado riesgo de caer en la bancarrota.

Sin embargo, el potencial de los canjes viene acompañado de controversias. En plena cumbre del clima de Naciones Unidas, voces expertas exigen reformas en unos acuerdos que ven arriesgados para los países del Sur Global, y abogan por alternativas para afrontar la crisis mundial de deuda en un contexto de emergencia planetaria. Estas son las claves para entender mejor los canjes por naturaleza:

¿Los canjes de deuda por naturaleza son siempre entre países?

En su forma más simple, los canjes pueden negociarse entre países cuando uno adeuda al otro. Pero con los años se han ido desarrollando mecanismos más complejos para reestructurar deudas que los países tienen con financiadores privados, como los compradores de sus bonos de deuda pública. Estos bonos se compran y venden en mercados secundarios y su precio depende riesgo de impago de la deuda soberana. La inestabilidad política y económica de un país deudor dispara el riesgo de impago y hunde el precio de los bonos, lo que, de forma perversa, crea las condiciones ideales para que se dé un canje.

¿Cómo funcionan los canjes que implican al sector privado?

Los mecanismos de canje son cada vez más complejos. Con frecuencia, la negociación no se da con países, sino con los tenedores privados de la deuda. Un escenario común es el siguiente: una ONG de conservación internacional compra los bonos de deuda pública de un país a un precio muy rebajado (como el riesgo de impago es tan alto, los inversores prefieren quitarse los bonos de encima porque es mejor cobrar poco que no cobrar nada). Entonces, la ONG pide al gobierno que ingrese el dinero adeudado en un fondo que ella misma administra para financiar proyectos de conservación en el país. Este es el caso del canje de 2023 en las Galápagos.

¿Quién participa en los canjes?

Además de ONG, suelen participar bancos comerciales y de desarrollo, inversores privados anónimos, aseguradoras, organizaciones multilaterales y una larga lista de consejeros legales y financieros. También se invita a participar a entidades de gobierno y de la sociedad civil locales —aunque en casos como el de las Galápagos son minoría en los órganos de decisión del fondo— y deberían figurar las comunidades de los territorios que son objeto de las intervenciones climáticas o de conservación.

¿Por qué el macro canje para la conservación de las islas Galápagos de Ecuador es polémico?

En junio, la oficina de rendición de cuentas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que participa en la operación, registró una queja de organizaciones de la sociedad civil por la falta de información y de participación de las comunidades. El proceso de mediación para abordar estas cuestiones está en curso, pero hay otros problemas de calado y no solo en este canje, según la Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social (Latindadd), que aúna a 24 entidades de 13 países.

¿Cuál es la principal crítica a los canjes de deuda por naturaleza?

La principal crítica es que no son una solución real para la deuda de un país, que es precisamente el motivo que impulsa a un gobierno a plantearse un canje. Eso ocurre por tres razones: los canjes son demasiado pequeños para tener un impacto real en la deuda soberana, que puede ser de miles de millones de euros; la estructuración de unos mecanismos tan complejos tiene unos costes de transacción elevados, que deberá costear un país que ya está con el agua al cuello; y tienden a ser iniciativas sueltas que no se enmarcan en una estrategia más amplia de saneamiento fiscal.

¿Cuáles son otras críticas frecuentes?

Una es la pérdida de soberanía, en la medida que las políticas y decisiones quedan condicionadas por actores externos e incluso del sector privado. Otra es la opacidad, tanto en el proceso de recompra de bonos de deuda pública como en la gestión del fondo en el que el país debe efectuar sus pagos. Por ejemplo, cuando los fondos están domiciliados en paraísos fiscales, no hay transparencia ni, por lo tanto, rendición de cuentas. Finalmente, está la cuestión de la justicia social: o sea, poner el bienestar de las comunidades locales en el centro de las intervenciones, en lugar priorizar, por todos los medios, los intereses de los acreedores del norte global.

¿Hay regulaciones para los canjes de deuda por naturaleza?

Como en el caso de los mercados de carbono, los canjes de deuda por naturaleza pueden contribuir a aliviar los retos fiscales y ambientales de los países. Llevados a mayor escala, también pueden impulsar los objetivos globales de clima y naturaleza, de los que, al fin y al cabo, dependen el desarrollo y la seguridad humana. Pero igual que ocurre con los mercados voluntarios de carbono, los canjes están en gran medida desregulados, sin normas que pongan coto a prácticas dudosas y reduzcan el riesgo de ‘lavado verde’.

¿Qué debe mejorar?

Según un reciente informe del University College London, la Michigan State University y socios, los futuros canjes deben mejorar seis aspectos: su gobernanza, garantizando una auténtica representación de comunidades y actores locales en los mecanismos de gestión; la transparencia financiera en cada etapa del proceso; la rendición de cuentas sobre los objetivos fiscales y de conservación; la justicia social, asegurando que se protegen los medios de vida de las comunidades; y el impacto ambiental, lo que debe incluir planes para garantizar la conservación de las áreas protegidas más allá del horizonte del pago de la deuda.

“Sin reglas claras, puede ser peor el remedio que la enfermedad”

Glòria Pallarès

Los canjes de deuda por naturaleza, los bonos verdes, y la venta de créditos de carbono son mecanismos con tanto potencial como riesgos para lograr beneficios económicos y ambientales.

Coincidiendo con la COP29, EL PAÍS ha conversado con Daniel Ortega, experto latinoamericano de referencia sobre la materia y coautor de diversos informes que analizan el canje en Galápagos. Ortega, que fue ministro de Medio Ambiente de Ecuador durante la histórica cumbre de clima de París y la creación del primer santuario marino de tiburones martillo en Galápagos, ha sido académico en centros como la Universidad Estatal de Michigan y está conectado con iniciativas de justicia fiscal y ambiental.

Según Ortega, “cuando llegas a un país en desarrollo y propones un canje, suena muy bien porque a menudo carece de las capacidades para entender cómo el trato afectará a su estabilidad fiscal, a su poder de toma de decisiones, y a su capacidad de manejar conflictos socioambientales en el territorio a largo plazo". "Los países deben hacer un análisis de costo-beneficio más allá de lo económico; de otro modo, bancos y ONG pueden acabar teniendo un poder económico-político desmesurado sobre la gestión de los países”, afirma.

A su juicio, los canjes deben ser parte de una estrategia de país sobre sostenibilidad fiscal; distribuir los riesgos y beneficios de manera equitativa entre las partes; y contar con un decálogo de buenas prácticas porque, según dice, el problema está en la letra pequeña de unos acuerdos que, de entrada, siempre pintan bien.

“Hacen falta reglas claras,” reitera Ortega. “Si los canjes se promueven en foros internacionales como la COP29 sin unos estándares claros, puede terminar siendo peor el remedio que la enfermedad”. Y para los países que no lo vean claro, existen alternativas a los canjes. Por ejemplo, utilizar sus reservas de oro para recomprar su propia deuda, ahorrándose intermediarios, concluye.