Los municipios pierden más de 800 millones por los cambios en el impuesto de plusvalía

Los cambios que ha sufrido el impuesto de plusvalía en el último año y medio han hecho mella en los recursos municipales. La declaración de inconstitucionalidad del tributo, las devoluciones derivadas de ello y la posterior reformulación del sistema para calcularlo restaron en 2022 unos 830 millones a las finanzas de los Ayuntamientos, según cálculos elaborados a partir de los últimos datos del Ministerio de Hacienda. En total, la aportación del gravamen a las arcas locales cayó un 40% hasta los 1.300 millones, frente a los 2.141 del periodo anterior. Es la cifra más baja en una década, incluso inferior a lo ingresado en la pandemia. Y no es la única anomalía registrada en las cuentas de las corporaciones locales: el pasado ejercicio incurrieron en su primer déficit desde 2011. En este caso, el saldo negativo se explica, al menos en parte, por un efecto contable, causado por los ajustes del sistema de financiación.

La plusvalía municipal grava la revalorización del suelo donde están ubicados los inmuebles cuando se venden, heredan o reciben en donación. Es el segundo impuesto más importante para las haciendas locales, solo por detrás del IBI, con unos ingresos anuales que suelen rebasar los 2.000 millones. Su recaudación cayó sin embargo “en torno a un 39%” en 2021, en contraste con la subida generalizada de los ingresos. Un comportamiento ocasionado, “entre otras razones, por el impacto de las sentencias del Tribunal Constitucional y la modificación de la Ley para su cálculo”, señala la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), el órgano dependiente de Hacienda y gestor de la contabilidad pública.

Entre 2017 y 2021, el Constitucional emitió tres sentencias en contra del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) —nombre oficial de la plusvalía—, que fueron poco a poco desmontando el tributo. Las primeras dos eliminaron la posibilidad de que el gravamen se exigiera cuando la operación reportara pérdidas o la cuota a pagar por ello fuera superior a la ganancia obtenida, circunstancias que empezaron a darse con frecuencia con el traspaso de inmuebles adquiridos durante el bum del ladrillo. El último fallo, de octubre de 2021, fue más allá y supuso un giro de 180 grados para los municipios: el dictamen imposibilitó de facto el cobro del impuesto, al declarar nulo el método para calcularlo.

El fallo generó un vacío legal que el Gobierno salió a enmendar a toda prisa, ante el riesgo de que causara una sangría en las finanzas municipales. Dos semanas después de la sentencia, el Consejo de Ministros aprobó un decreto ley que fijaba un nuevo método de cálculo. Ahora, el contribuyente puede elegir entre dos alternativas para determinar la base imponible del gravamen: a partir de unos coeficientes que recogen la evolución del mercado o a través de la ganancia real obtenida por el contribuyente. Además, el Constitucional restringió la posibilidad de reclamar solo a aquellos contribuyentes que ya tuvieran un recurso abierto antes de la sentencia.

Aun así, la recaudación por plusvalía se derrumbó. Tan solo las 24 mayores corporaciones locales tuvieron que devolver unos 300 millones el año pasado como efecto de la declaración de inconstitucionalidad, según las estimaciones que los mismos consistorios han remitido a la Autoridad Fiscal (Airef). La previsión para este año ronda los 85 millones.

Los menores ingresos por plusvalía también han contribuido a que los recursos no financieros del conjunto de los municipios avanzaran en 2022 la mitad que los desembolsos. Los primeros aumentaron un 7,7%, hasta un total de 87.508 millones; los segundos un 14,6% (en total, 89.155 millones), empujados por el repunte de la inversión y del gasto corriente. El resultado: el ejercicio terminó en negativo en una décima del PIB (correspondiente a 1.647 millones), el primer agujero presupuestario en una década para las corporaciones locales.

Sistema de financiación

No solo los Ayuntamientos, todas las Administraciones cerraron 2022 en números rojos. En conjunto, el desfase entre ingresos y gastos públicos fue del 4,8% del PIB, equivalente a unos 60.000 millones de euros y reflejo de unas cuentas que aún no se han recuperado del batacazo de la pandemia. Para ponerlo en contexto, es un tercio de lo que se paga al año en pensiones.

Pero el desfase de los municipios es particularmente llamativo porque estas entidades acumulaban superávits desde 2012, fruto de un rígido corsé presupuestario impuesto por la Ley de Estabilidad que entonces entró en vigor. También han influido unos gastos e ingresos menos sensibles al ciclo económico con respecto a otros subsectores como las comunidades autónomas, responsables de gestionar los servicios públicos básicos como sanidad y educación, que siempre presionan al alza.

El año de la pandemia, sin embargo, fue excepcional para ambas Administraciones. El Estado repartió tanto a los consistorios como a las autonomías más dinero del que les correspondía del sistema de financiación. Y es en 2022 cuando se recoge el desajuste, debido a que el sistema de financiación se liquida con dos años de desfase: prevé que los recursos se calculen en función de la previsión de crecimiento para el ejercicio siguiente y que a los dos años se ajusten cuentas. Si el dinero asignado ha sido superior a la evolución real de la economía, las entidades deben devolver la parte recibida de más; en caso contrario, es el Estado quien debe reintegrarles la diferencia.

En 2020, Hacienda mantuvo la estimación de crecimiento y las asignaciones calculadas antes de la pandemia, lo que generó un saldo a su favor, ya que la economía se derrumbó un 11%. Según las reglas del sistema, los Ayuntamientos hubieran tenido que devolver este año lo ingresado de más, pero el Gobierno decidió perdonar esta liquidación, de más de 3.000 millones.

Sin embargo, los municipios deben apuntarse de todas formas el saldo negativo, bajo forma de una transferencia a favor del Estado. Esta se compensa con un traspaso de igual importe por parte del Estado, pero —otra vez— con un desfase temporal: mientras que los números rojos de la liquidación se contabilizan en su totalidad en 2022 en términos de contabilidad nacional, los flujos en entrada se asimilan a una liquidación positiva y se reparten en tres años (en este caso, 2022, 2023 y 2024), según establece la ley de haciendas locales. Eso implica que tras el impacto negativo de 2022, en los dos próximos dos ejercicios los consistorios tendrán ingresos extra. De hecho, las últimas estimaciones oficiales apuntan a que este año vuelvan a su conducta habitual, y consigan un superávit del 0,1%.

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