Aspectos financieros de la Ley de Dependencia

El Proyecto de Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia ha sido recibido como "un avance fundamental en el proceso de modernización del sistema español de protección social", así lo ha calificado el CES. Como toda regulación esperada durante mucho tiempo, tras esta reacción han surgido dudas e inquietudes respecto a diferentes aspectos de la misma: su carácter universalista o asistencial, su posible carencia de precisión en el nivel mínimo de prestaciones, sus supuestas interferencias en las competencias de las CC AA, etcétera. Desde el punto de vista financiero las dudas son de otro tipo, y quizá se deban a una limitada participación en la elaboración del Proyecto por parte del Ministerio de Economía y Hacienda. Habrá que extremar el esfuerzo para que la puesta en marcha del sistema de dependencia no incremente las tensiones generadas en el sistema de financiación autonómica por las insuficiencias derivadas de la demanda creciente de servicios sanitarios.

En primer lugar, los artículos 32 y 33 del Proyecto de Ley introducen un sistema de financiación que, por una parte, se alimenta con cargo al contribuyente por la vía de los impuestos y, por la otra, con la participación de los beneficiarios "...según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica". En realidad esta participación de los beneficiarios es una prestación patrimonial coactiva, más precisamente de naturaleza tributaria y que se corresponde en sentido técnico-jurídico con el establecimiento de tasas. Se trata de pagos en función de la capacidad económica para acceder a servicios esenciales. Entra, por tanto, dentro de la obligatoria cobertura del principio de reserva de Ley establecido en los artículos 31.3 y 133 de la Constitución Española.

Sin embargo, el artículo 33 del Proyecto remite al Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia para la fijación de los elementos esenciales de identificación y cuantificación. Pero este Órgano no tendrá, en absoluto, capacidad para producir normas y es evidente que lo que el artículo 31.3 CE reafirma es que si para el acceso a servicios de carácter esencial se establecen pagos de naturaleza coactiva los ciudadanos deben consentirlo de forma expresa a través de sus representantes. Por ello, la Ley debería determinar los presupuestos de hecho, la regulación del sujeto obligado al pago y sus relaciones con el peticionario / beneficiario del servicio, la estructura y método de determinación de la cuota, el devengo de la obligación de pago y el posible catálogo de exenciones o bonificaciones. Es importante resaltar que, pese al carácter eminentemente formal del artículo 31.3 de la Constitución que impone la reserva de Ley, deberían concretarse, con la mayor flexibilidad si se desea, los criterios de cuantificación de estos "copagos" lo cual dotaría al sistema de absoluta cobertura y legitimidad constitucional. La ausencia de estas previsiones legales es grave. Piénsese en la sorpresa de la persona dependiente que ahora confía en tener acceso gratuito a determinado servicio en atención a su capacidad económica, y posteriormente pueda encontrarse con que dicho Consejo Territorial emplea como referencia la renta de un grupo más o menos amplio de familiares; o la sorpresa de quien estima que el copago se va a aplicar para financiar sólo los servicios de carácter hostelero prestados en las residencias y posteriormente se encuentre con que se le exige una cuantía que hace sospechar que también está financiando prestaciones puramente sanitarias; o, por último, de quien pueda advertir diferencias según su lugar de residencia.

Porque, como la reserva de Ley es una exigencia que la Constitución impone tanto a las Cortes Generales como a los Parlamentos Regionales, este debate creado con relación al Proyecto de Ley de Dependencia ha abierto el tarro de las esencias, dejando claro que, a día de hoy, quienes han gestionado prestaciones en sanidad y servicios sociales han sido las CC AA. Casi todas ellas desde Andalucía a Valencia han optado porque el beneficiario/usuario participe en la financiación del modelo de acuerdo con su capacidad económica. Puede señalarse como ejemplo más generalizado el abanico de modalidades de cofinanciación CC AA-usuarios para la ocupación y asistencia de las personas dependientes en centros residenciales. Sin embargo, su legislación ha remitido al posterior desarrollo reglamentario la fijación de los criterios esenciales que cuantifiquen dicha participación en el coste de estos servicios. Estas funciones le son atribuidas al Poder Legislativo para que sean ejercidas de forma obligatoria. Por tanto, su omisión vulnera el principio de Reserva de Ley con una constancia digna de mayores fines.

En segundo lugar, en este momento en que se están produciendo, día sí y día también, aportaciones de todo tipo acerca de la mejor y más correcta coordinación de las Administraciones Tributarias de los distintos niveles territoriales, conviene atender también a los aspectos organizativos que va a requerir la aplicación del sistema de dependencia. Así, con el objetivo de incrementar los niveles de eficacia y eficiencia, y de alcanzar una mejor economía de medios, debería atenderse a las más recientes recomendaciones de la OCDE, en el sentido de avanzar en la gestión integrada entre Administración Tributaria y las encargadas de dirigir las contribuciones a los sistemas de seguridad y prestación social. No hay que olvidar el formidable esfuerzo realizado en su día en esta dirección con la paga por maternidad.

En este sentido, no debe olvidarse que el diseño y aplicación del sistema de prestaciones hace imprescindible el desarrollo del sistema de información planteado en el artículo 37 del Proyecto de Ley, y la cooperación y coordinación interadministrativa. Si el "copago" se vincula a la capacidad económica de los beneficiarios o de las unidades familiares en que se encuentran, su correcta gestión implica de una parte recurrir a la información en poder de la AEAT para su determinación, verificación y control; y por otra finalizar la modernización en el ámbito recaudatorio que la Secretaría de Estado de Hacienda diseñó hace unos años.

Por último, no se puede obviar una inquietud que existe en el ámbito de los afectados por la futura Ley de Dependencia. Aprovechando la actual tramitación del nuevo IRPF. ¿No podría plantearse alguna vía de fomento de aquel ahorro que se vincule a la Dependencia bien directamente o a través de un vehículo asegurador que le sirva de catalizador? ¿Sería posible implicar dentro de la futura estructura del impuesto algún tipo de beneficio o reducción impositiva al respecto? ¿Resulta equiparable en todo caso a la norma común el tratamiento de las prestaciones percibidas por las personas dependientes en forma de capital de los planes de pensiones? Volviendo a los clásicos: "Lo útil en materia financiera no es que la Administración actúe deprisa, sino que actúe bien; no es cumplir un programa, sino que éste sea justo".

Eduardo Beut es inspector de Hacienda en excedencia.