'Plan B'

El domingo 29 de mayo los franceses han dicho no a la Constitución Europea. A partir de ahora, se trata de poner en marcha un plan B, una estrategia dirigida a que el proceso de ratificación constitucional no embarranque como consecuencia del no francés. Existe un amplio debate académico y técnico sobre cual podría ser este plan B (ver por ejemplo el análisis del profesor Areilza en el Real Instituto Elcano). Sin embargo, la mayor parte de estos análisis están claramente descontextualizados. Fallan porque desligan las opciones legales que tenemos para salir de este embrollo de la evaluación política que hagamos sobre las causas del no. Es decir, ofrecen soluciones generales para problemas que no son exactamente de la misma naturaleza.

El contenido del plan B en el caso francés dependerá por tanto de un análisis de las causas del no en este caso particular. Es decir, las recetas para salir de esta situación no serán necesariamente las mismas que en los dos anteriores casos en los que ha habido un no a un Tratado, los casos danés e irlandés.

Examinemos por un momento ambos supuestos. En el primero de ellos, en el danés, el rechazo al Tratado de Maastricht se explica fundamentalmente por variables nacionales. Fue no tanto un rechazo al tratado sino más bien un rechazo al Gobierno. El Ejecutivo cayó, le sucedió otro de un color político diferente, y el segundo referéndum salió adelante. Es cierto que en el nivel europeo, el Consejo Europeo adoptó una decisión que interpretaba aspectos del Tratado de Maastricht de manera más favorable a Dinamarca; pero es bastante razonable pensar que la influencia de esta decisión fue prácticamente marginal a la hora de movilizar el sí en el segundo referéndum.

El caso irlandés es algo diferente al danés. En este caso, no fue tanto un castigo al Gobierno, ni un rechazo al Tratado. Fue consecuencia de la dejadez del Gobierno, y de los demás partidos que apoyaban el Tratado. Todos estos actores simplemente no se tomaron en serio el referéndum y no hicieron lo necesario para movilizar a los partidarios del sí. El resultado del referéndum fue negativo, pero con una participación bajísima. También en este caso la Unión Europea tomó medidas: el Consejo Europeo adoptó una serie de declaraciones que, de nuevo, interpretaban de manera favorable para Irlanda el Tratado de Niza. Sin embargo, lo definitivo fue que en la segunda consulta electoral el Gobierno se tomó en serio el referéndum y consiguió movilizar a los partidarios del sí. Para movilizar, el Gobierno lideró la creación del National Forum on Europe, un foro favorable al sí que agrupaba a partidos políticos, pero también organizaciones ciudadanas, académicos, etcétera. Otras medidas internas, como la adopción de ligeros retoques en el procedimiento de control parlamentario del Gobierno en relación con los asuntos europeos, pudieron tener también un efecto positivo para movilizar el sí. Pero está también bastante claro que el peso de las declaraciones adoptadas por el Consejo Europeo fue casi irrelevante a la hora de convencer a la gente de que saliera a votar a favor del Tratado.

Aunque todavía es demasiado pronto para entender por qué en Francia ha vencido el no, creo que se puede avanzar la hipótesis de que, a diferencia de los casos danés e irlandés, el no se explica por una mezcla de variables nacionales y europeas. Es decir, como en todos los referendos sobre Europa, la variable nacional ha tenido un peso fundamental. El no es, en gran medida, un rechazo a Chirac y Raffarin. Pero, por otro lado, el no también es expresión de un rechazo al propio Tratado. Existen indicios que apuntan en esta dirección: por ejemplo, la discusión sobre la directiva Bolkestein, que ha precedido al debate sobre la propia Constitución Europea, muestra que los partidarios del no se han podido movilizar en contra de una Europa que pone en cuestión el llamado "modelo social francés". Lo difícil del caso francés es que tenemos una mezcla mucho más clara que en los dos casos anteriores de variables nacional y europea como fundamento del no.

Esto significa que habría que tomar importantes medidas no sólo nacionales sino también europeas para salir de este embrollo. En cuanto a las nacionales, está bastante claro que alguien en el Gobierno debe hacerse responsable del resultado del referéndum. El problema está en qué medidas adoptar en el ámbito europeo. Si llegamos a la conclusión de que el no es, en gran medida al menos, manifestación de un rechazo contra la Constitución Europea, y no sólo contra el Gobierno, la adopción de un acuerdo en el Consejo Europeo interpretando el Tratado Constitucional de manera favorable a Francia, como se hizo en los casos danés e irlandés, no será suficiente para convencer a los franceses de que voten sí en un segundo referéndum sobre la cuestión. Alguna medida más fuerte tendrá que ser adoptada para movilizar al sí en una futura consulta electoral.

Por último, hay que recordar que el Tratado solamente puede entrar en vigor si TODOS los Estados miembros lo han ratificado previamente. En este contexto, se aduce a menudo la declaración número 30 de la Constitución Europea. Esta declaración dice que si un número determinado de Estados no ratifica, el Consejo Europeo "examinará la cuestión". Muchos interpretan esta expresión en el sentido de que lo que quiere decir es que la Constitución puede entrar en vigor sin que ese número de Estados haya ratificado. Sin embargo, jurídicamente al menos esto es incorrecto. Como máximo, los Estados miembros deberían ponerse de acuerdo por unanimidad en que esta cláusula entrara en vigor. Es decir, Francia tendría que votarla afirmativamente también. Es impensable que Francia vote a favor de la entrada de una Constitución que ha rechazado por referéndum, porque ello equivaldría, de facto, a su salida de la UE.

Antonio Estella es profesor titular de Derecho Administrativo, Universidad Carlos III de Madrid.