El paralelismo de las formas

El paralelismo de las formas es lo que hace que el Derecho (con mayúscula) del Estado Constitucional sea un ordenamiento y no un amontonamiento o yuxtaposición de normas. Una norma jurídica tiene que ser dictada por un órgano siguiendo un determinado procedimiento y únicamente puede ser modificada o derogada por ese mismo órgano siguiendo el mismo procedimiento. Este principio tiene una vigencia universal, en todos los niveles de la producción normativa, estatal, autonómico, municipal y respecto de todas las categorías a través de la cual dicha producción normativa se expresa: leyes, decretos, órdenes ministeriales, ordenanzas municipales, etcétera.

Este principio tiene vigencia también para los estatutos de autonomía, que son normas que tienen que ser reformadas por órganos idénticos o similares a los que intervinieron en la aprobación originaria y siguiendo el procedimiento que se siguió entonces. Ello exige que la iniciativa para la reforma se adopte por el mismo o similar órgano que tomó la iniciativa de redacción del proyecto de estatuto de autonomía y que la respuesta del Estado se produzca a través del mismo órgano y del mismo procedimiento que lo hizo en el momento originario.

En lo que a la iniciativa de la reforma se refiere no se plantea ningún problema. Si los proyectos de estatutos fueron aprobados por una Asamblea compuesta por parlamentarios y diputados provinciales en los estatutos del artículo 143 de la Constitución y por una Asamblea de parlamentarios exclusivamente en los del artículo 151, la reforma tiene que ser iniciada en todo caso mediante una manifestación de voluntad del Parlamento de la comunidad autónoma, para la que se exigen mayorías cualificadas, que van desde la mayoría absoluta del Estatuto vasco a la mayoría de dos tercios del Estatuto catalán, pasando por la mayoría de tres quintos de los demás. El paralelismo entre la Asamblea proponente del proyecto de estatuto y la Asamblea proponente de la reforma salta a la vista.

Tampoco debería plantearse problema alguno respecto de la respuesta que debe darse desde el Estado a la iniciativa reformadora de la comunidad autónoma. En la Constitución se contempló expresamente la respuesta que debía darse a la iniciativa estatuyente originaria. En el artículo 146 se prevé para los estatutos de autonomía del artículo 143 de la Constitución que "el proyecto de estatuto... será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley". En el artículo 151 se prevé un órgano y un procedimiento distinto para los estatutos de autonomía elaborados de acuerdo con lo que se establece en dicho artículo. "Aprobado el proyecto de estatuto por la Asamblea de Parlamentarios", dice el artículo 151.2 CE, "se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva".

La Constitución previó, pues, órganos y procedimientos distintos para los estatutos del 143 y del 151. En los primeros el destinatario de la iniciativa de la comunidad autónoma son las Cortes Generales y no se contempla un procedimiento de negociación entre el Estado y la comunidad autónoma durante la tramitación del proyecto como ley por las mencionadas Cortes. En los segundos el destinatario es la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados y se contempla un procedimiento de negociación entre dicha Comisión y una delegación de la Asamblea proponente. Las Cortes Generales únicamente intervienen en el caso de que no haya acuerdo entre la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados y la delegación de la Asamblea proponente, en cuyo caso tramitan el proyecto de estatuto como proyecto de ley o, una vez aprobado el texto en referéndum, tanto si el texto es el resultado del acuerdo entre la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados y la delegación de la Asamblea proponente o es el texto aprobado por las Cortes Generales, para su ratificación como ley orgánica (artículo 151. 3, 4 y 5 CE).

¿Puede prescindirse en la tramitación parlamentaria en el Congreso de los Diputados de la reforma del Estatuto de Gernika de lo que establece el artículo 151 de la Constitución o es, por el contrario, obligatorio que intervenga el órgano y se siga el procedimiento negociador que en él se contempla? Dicho de otra manera: ¿debe remitirse el texto de la reforma a las Cortes Generales para que se proceda a su tramitación como proyecto de ley, empezando por el debate de toma en consideración que podría acabar con el rechazo del texto, con lo que se pondría fin a la tramitación parlamentaria de la reforma o debe, por el contrario, remitirse el texto directamente a la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, abrirse el plazo de 15 días para la presentación de "motivos de desacuerdo" (artículo 137 del RCD) e iniciar después durante dos meses el análisis conjunto para ver si se puede llegar o no a un acuerdo?

En mi opinión, es obvio que la tramitación parlamentaria en el Congreso de los Diputados de la reforma de los estatutos del 151 de la CE tiene que asemejarse a la tramitación que se siguió para su aprobación. No puede haber un debate de totalidad o de toma de consideración en el Congreso de los Diputados, porque lo que se ha enviado no es un proyecto de ley, sino un texto en el que la comunidad autónoma manifiesta su voluntad de negociar con el Estado y los términos en los que plantea la negociación. El Estado no puede decir de entrada que no a la negociación, aunque sí puede decir, una vez entablada, que no acepta los términos en que la comunidad autónoma la propone. Así es como quiso el constituyente que fuera la negociación entre el Estado y las comunidades autónomas del 151 de la Constitución para determinar su inserción en el Estado y así se debe proceder para la reforma de tal negociación originaria.

No ha sido ésa, sin embargo, la interpretación que hizo la presidencia del Congreso de los Diputados en una resolución interpretativa dictada el 16 de marzo de 1993 para la tramitación de la reforma de los estatutos de autonomía. En dicha resolución se contempla un debate de toma en consideración para todos los estatutos de autonomía, independientemente de que se siguiera la vía del artículo 143 o la del 151 para su aprobación. En consecuencia, en la medida en que se mantuviera esa interpretación de la Constitución, se podría eventualmente rechazar de entrada la iniciativa de reforma aprobada por el Parlamento vasco y no abrirse negociación de ningún tipo a través de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados.

Me parece que proceder de esta manera sería no sólo un error constitucional, sino además un error político. No alcanzo a entender por qué hay resistencias a la negociación del texto aprobado en el Parlamento vasco en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados. Ese texto ha demostrado con creces su nula capacidad persuasiva en su lugar de origen, donde no se ha conseguido después de muchos meses de propaganda por sus proponentes que nadie se sume a la iniciativa. En el resto del Estado, para qué vamos a hablar. El nacionalismo vasco no tiene nada que ganar en esa eventual negociación. Quienes no estamos de acuerdo con el texto sí tenemos mucho que ganar, porque tenemos razones muy sólidas para decir que no al proyecto de reforma tal como ha sido aprobado. Y sería bueno que esas razones se pudieran exponer de manera pausada, ordenada y reiterada desde las posiciones políticas muy distintas que están representadas en el Congreso de los Diputados. En esta disputa no solamente tenemos la fuerza de una mayoría parlamentaria abrumadora, que es expresión de una mayoría social asimismo abrumadora, sino que tenemos también la razón. Esta última no debería quedar oscurecida por un ejercicio constitucionalmente no justificado y políticamente inconveniente de la primera.

Pero es que, además, las reformas estatutarias del 151 de la Constitución no acaban con el Estatuto vasco. Inmediatamente después van a llegar la catalana y la andaluza y, en cuanto se ponga fin a la parálisis del sistema político que supone la presencia de Manuel Fraga, llegará la reforma del Estatuto gallego. ¿Se ha reflexionado en el efecto que puede tener el precedente vasco para la aprobación de las demás reformas? Poner el énfasis en la toma en consideración puede conducir a un debilitamiento excesivo de la posición negociadora del Estado con consecuencias muy disfuncionales para la estructura del Estado. El procedimiento de negociación previsto en la Constitución es un buen procedimiento. Lo es para discutir el plan Ibarretxe y lo es para todas las reformas estatutarias que van a venir a continuación. En este caso tenemos una buena respuesta diseñada en la Constitución y debemos atenernos a ella. El paralelismo de las formas debe ser respetado en la tramitación de las reformas estatutarias. De todas. También en la tramitación de la reforma estatutaria vasca.

Javier Pérez Royo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.