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Tribuna:INSTITUCIONES SIN PRESUPUESTOS

Sobre la retirada presupuestaria

Defiende el autor que los gobiernos tienen la obligación legal de presentar los presupuestos y no pueden retirarlos sin debate

Hace unos meses el Gobierno vasco anunció su intención de no presentar ante el Parlamento un proyecto de Presupuestos Generales para el año 2001. Tal decisión motivó una controversia política y jurídica en la que, por parte de algunos grupos, se llegó a solicitar la intervención consultiva del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, razón por la que, aún teniendo una firme opinión al respecto, consideré más prudente no hacerla pública hasta tanto no se dilucidara la cuestión en sede parlamentaria.

En estos momento y con muy similares características, la Diputación Foral de Vizcaya ha anunciado que retira el proyecto de Presupuestos Generales que presentó a las Juntas Generales, lo que, considero, no debería pasar inadvertido.

Ningún gobierno puede prorrogar unilateralmente sus presupuestos generales, pues carece de habilitación legal para ello. Los presupuestos generales se prorrogan automáticamente por imperio de la ley en el momento en que se produzcan las circunstancias señaladas en la misma, con total independencia de la voluntad favorable o desfavorable del Ejecutivo, tal y como señalan el artículo 127 de la Ley de Régimen Presupuestario de Euskadi, en relación con el artículo 56 de la Ley General Presupuestaria, y, en lo referente a Vizcaya, el artículo 50 de la Norma Foral de Régimen Económico y el artículo 40 de la Norma Foral Presupuestaria.

El único supuesto en el que, de modo automático, los presupuestos de un ejercicio extienden su vigencia, con carácter de prórroga, al siguiente es el caso de que el proyecto de presupuestos no hay sido aprobado por el parlamento correspondiente (en este caso las Juntas Generales) antes del primer día del ejercicio, esto es, el 1 de enero.

Tanto el legislador estatal como el autonómico o foral han distinguido con rotunda claridad los trámites de presentación del proyecto de presupuestos del de aprobación de la ley de presupuestos, regulando sus específicas condiciones y consecuencias jurídicas. Así, queda recogida la obligación del Gobierno de presentar el proyecto de Presupuestos Generales, en primer lugar, en el artículo 44 del propio Estatuto de Autonomía, obligación concretada en cuanto a materias y plazos por el artículo 6.4 de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, que señala: 'El Proyecto de la Ley de Presupuestos Generales de Euskadi será aprobado por el Gobierno para ser presentado en el Parlamento con anterioridad al día 1 de noviembre del ejercicio anterior al que vaya referido el mismo, a efectos del correspondiente debate y aprobación en su caso'. Es una obligación ratificada en toda su extensión por el artículo 62 de la Ley de Régimen Presupuestario de Euskadi. En idéntico sentido se expresa el artículo 55 de la Ley General Presupuestaria, introduciendo, con mejor técnica legislativa, la previsión de prórroga hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el Boletín Oficial del Estado. Y, asimismo, el artículo 51 de la Norma Foral 10/1997 que señala: 'La Diputación Foral presentará el proyecto de Norma Foral de Presupuestos Generales a las Juntas Generales con anterioridad al 31 de octubre del ejercicio anterior al que se refiere, para su examen, enmienda y aprobación o devolución'.

Ambos trámites (presentación y aprobación) están, pues, regulados tanto en la legislación foral o autonómica como en la estatal de modo plenamente acorde con lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Española, que recoge en su apartado 3º la obligación gubernamental de presentación y en su apartado 4º la previsión de prórroga automática para el caso de no aprobación a tiempo.

De lo anterior se deduce que la normativa presupuestaria supone la obligación gubernamental de presentación de un proyecto de ley de Presupuestos Generales sin excepción o excusa alguna, por lo que las decisiones adoptadas, tanto por el Gobierno vasco en su día, como por la Diputación Foral de Vizcaya, deberían reputarse contrarias al ordenamiento jurídico.

La previsión establecida por el legislador para el caso de que al inicio del ejercicio el Parlamento no hubiera conseguido finalizar su tarea sitúa la cuestión una vez iniciado el debate parlamentario y afecta exclusivamente al órgano representativo al que, ni aún en este caso, se le exime del deber de intentar su aprobación, aunque fuere más tarde de la fecha inicialmente prevista, esto es, con posterioridad al 1 de enero.

Todo lo explicado es coherente con la posición de monopolio que el gobierno disfruta (como excepción al principio de preeminencia del poder legislativo) en la iniciativa legislativa presupuestaria, facultad reconocida en el artículo 134.1 de la Constitución, que señala: 'Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación'.

Es decir, que el reverso de la exclusiva iniciativa presupuestaria del Gobierno es la indisponible obligación de ejercerla, asumiendo el riesgo de que, a través de sus facultades de enmienda o rechazo, el Parlamento lleve al documento hacia un puerto distinto del originalmente deseado por sus promotores, como podría ocurrir, por ejemplo, mediante la aprobación por parte de la Cámara de una enmienda a la totalidad, algo que evidentemente supondría una severa censura política.

El gobierno foral vizcaíno (como cualquier otro gobierno de España) no puede conjurar tal riesgo mediante el procedimiento de no iniciar (o abortar) el trámite presupuestario o mediante su reenvío ad calendas graecas.

Nada debemos encontrar de extraño en el hecho de que un gobierno tenga que asumir presupuestos diseñados por su oposición parlamentaria. Esta situación no es del todo infrecuente en los sistemas políticos republicanos donde Ejecutivo y Parlamento sustentan por distintos caminos su legitimidad. Asi, por ejemplo, en los EE UU, Clinton tuvo que gobernar en alguna ocasión con presupuestos aprobados por la mayoría republicana de la Cámara.

En nuestro modelo institucional, planteada la confrontación entre Ejecutivo y Legislativo, ésta sólo puede resolverse mediante la dimisión o la disolución de la Cámara, sin que quepa una elusión de las obligaciones presupuestarias del gobierno, lo que carece de todo apoyo legal.

Rafael Iturriaga Nieva es presidente del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Sábado, 24 de febrero de 2001