Financiacion autonómica: lógica de la reforma

Durante la última década se ha producido una relevante descentralización del gasto, 'canalizado ahora en elevado porcentaje a través de las comunidades autónomas. Pero no ha ido acompañada de una auténtica descentralización de los ingresos; las Haciendas autonómicas se alimentan principalmente de transferencias de los Presupuestos del Estado, o de tributos cedidos, en relación con los que se comportan como gestores que aplican una ley estatal.Esa asimetría es objeto de reiteradas denuncias. En mi opinión, y a pesar de que no comparto algunas de sus tesis, el mejor análisis sobre estas cuestiones es el llamado Libro Blanco (Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas); a él me remito. Tendríamos, no obstante, que preguntarnos si es necesario proceder a esa reforma, o si algún tipo de prudencia política o financiera aconseja mantener la situación.

La premisa política es que, cualquiera que sea nuestra opinión sobre el asunto, las, elecciones del pasado marzo no han otorgado la mayoría parlamentaría a ningún partido político, y que ello ha obligado al PP a suscribir los llamados "acuerdos de gobernabilidad" con CC, PNV y, en particular, CiU en los que figura el compromiso de llevar a cabo esa reforma. A partir de esta premisa, el primer argumento es que acaba el quinquenio 19921996 con la consiguiente necesidad de plantearse el método de financiación para el quinquenio 1997-2001; podría decidirse la prórroga automática del anterior, pero ni ésta es la voluntad política, ni las virtudes del sistema inducen a su mantenimiento. El segundo se ha convertido en un inevitable lugar común de la política económica y financiera: las exigencias de Maastricht obligan a una estricto control financiero, lo que, entre otras cosas, induce a la corresponsabilidad fiscal, que es un eficaz límite en una democracia para el crecimiento excesivo de cualquier Hacienda.

Estas razones podrían ser objeto de un análisis crítico. Pero la voluntad política de llevar adelante la reforma parece firme y expresada en la forma correcta: a través de un apoyo parlamentario mayoritario que, ciertamente, sería más positivo para el país cuanto mayor grado de aceptación lograra en las fuerzas políticas. Pero la oposición parlamentaria minotaria no restará un ápice de legitimidad política y jurídica a la reforma que, aprobada por ley, sólo podría ser rechazada por otra ley o por una sentencia del Constitucional.

La idea política básica que la inspira es muy simple: atribuir a las comunidades autónomas mayor responsabilidad en la exigencia de tributos, lo cual fortalecerá su autonomía y servirá de control para su demanda de fondos. Pero, en cambio, su articulación técnica es compleja. En teoría, podría parecer que caben múltiples soluciones; pero el espacio fiscal actual permite poco margen de maniobra. Rechazada la creación de nuevos tributos con suficiente capacidad recaudatoria (¿cuáles podrían ser?), considerada la falta de medios del Estado y de los entes locales, admitida la falta de flexibilidad de los actuales tributos cedidos y su relativa recaudación, ¿qué se puede hacer dentro de nuestro orden constitucional y que resulte efectivo en el plano financiero?

Las soluciones están bastante limitadas. De nuevo me remito al Libro Blanco. Hay que pensar en ceder a las comunidades autónomas parte del IRPF, el IVA en su fase minorista, o los Impuestos Especiales. Todas estas soluciones tienen ventajas y defectos. Posiblemente la más problemática sea la cesión de un "IVA minoris ta" por sus dificultades de articulación y por el control sobre este tributo de la Unión Europea. Tampoco es fácil, aunque es factible (y así lo demuestra el último pacto con el PNV) la cesión de los Itripuestos Especiales, concebidos como tributos de fabricación (salvo el que recae sobre determina dos medios de transporte), lo que obliga a calcular su incidencia sobre los consumos de cada comunidad, pues de no ser así unas re percutirían cargas tributarias sobre otras.

El Gobierno ha decidido por ello, en primer lugar, actuar por la vía del IRPF, que es ya objeto de una distribución territorializada del 15% de su recaudación desde 1993; aquí la novedad consiste en que el Estado reduce su tarifa y permite a las comunidades autónornas la creación por ley de su propia tarifa en ese margen (15% ahora y 30% en el futuro), con incremento o disminución del 20% del mismo, permitiendo la fijación de tramos, mínimo exento y algunas deducciones. El IRPF se convierte así en un "tributo compartido". Ciertamente, aumentará su complejidad, y podrán crearse disparidades en este reducido margen. Otra novedad consiste en la atribución de ciertas potestades normativas en los tributos cedidos, también sobre la tarifa o tipo (son más amplias en los tributos sobre el juego).

Las razones de esta reforma parecen evidentes: visibilidad de estos tributos por parte de los contribuyentes y consiguiente corresponsabilidad real, nivel de recaudación, en particular del IRPF autonómico, y fortalecimiento de la autonomía financiera. Sin embargo, también hay problemas. Se denuncia que esas potestades normativas pueden crear disparidades fiscales, aunque se han establecido límites máximos o mínimos que reducirán esas diferencias.Estas disparidades no son deseables. Pero conviene no olvidar la propia estructura dé nuestro Estado. Unidad no es uniformidad; las comunidades autónomas es tán ahí por obra de la Constitución, con potestades legislativas en la creación !de tributos. Escandalizarse ahora porque puedan surgir ciertas diferencias en el IRPF cuando existe una sentencia constitucional que ampara los recargos autonómicos en ese tributo, resulta poco convincente.

El segundo problema, de mayor trascendencia política, consiste en los posibles efectos financieros de la cesión parcial del IRPF en las distintas comunidades, puesto que percibirán mayor o menor cantidad de ingresos, por este concepto en función de su riqueza. Esto es así, pero no sólo así. Si utilizamos 1997 como año base, el importe del IRPF autonómico deberá deducirse de las participaciones en impuestos del Estado (PIE) que percibe cada comunidad, por tanto, a mayor recaudación por IRPF, menor PIE, y viceversa. Las PIE también están garantizadas por la Constitución. Razonar sobre el IRPF, sin contar con el juego de las PIE, es simplista.

¿De dónde pueden surgir esas diferencias? Sólo de un factor: el distinto grado de evolución futura del IRPF autonómico y de la PIE. Si unos y otros ingresos no crecen al mismo ritmo surgirá en efecto una disparidad. Puesto que se ha acordado que las PIE crezcan conforme al índice llamado ITAE, mientras que, lógicamente, el IRPF autonómico evolucionará conforme a su propio comportamiento. Luego, suele decirse, si todo va como hasta ahora (no se han publicado los datos de 1995), el IRPF crecerá más que la PIE, y habrá una ventaja para las comunidades autónomas, más ricas; a lo que habría que añadir que si las cosas no van bien y la recaudación baja, éstas sufrirán un mayor perjuicio.

¿Debemos admitir esta posible disparidad o hemos de corregirla? Será conveniente mantenerse en un término medio. Llevar a cabo esa reforma para luego corregir totalmente sus resultados carecería de sentido. Pero las disparidades serían inadmisibles si rompen la lógica constitucional de la igualdad territorial. El Consejo de Política Fiscal y Financiera ha aprobado por ello el llamado Fondo de Garantía. Por tanto, podrán existir diferencias, pero se intenta su control, se pretende además garantizar un nivel de financiación a las comunidades autónomas. Habrá que estar a los datos reales.

Una advertencia importante: las posibles disparidades tributarias no deben ser presentadas como un problema básico de igualdad territorial, porque éste es un objetivo encomendado principalmente al Fondo de Compensación Interterritorial y a las asignaciones para nivelación de servicios según el artículo 158 de la Constitución. El Fondo no ha cumplido debidamente sus funciones; su reforma queda pendiente. Las asignaciones han recibido por fin un primer impulso, respaldadas por una consignación presupuestaria de 10.000 millones de pesetas; insuficientes, es cierto, pero abren esa, vía constitucional.

¿Hubieran podido buscarse otras vías de corresponsabilidad fiscal? Es posible. En mi opinión, la propuesta más convincente que convendría analizar es la cesión de los Impuestos Especiales, lo que sería además oportuno después del acuerdo alcanzado con el PNV.

Pero conviene decir con claridad que la reforma es necesaria y ajustada a la realidad y que, entre las posibles, se han adoptado decisiones políticas que encuentran fundamento técnico y que son una proyección del sistema actual. Ello no quiere decir que no vayan a plantearse algunos problemas o que lo acordado no, sea susceptible de mejora, en particular los mecanismos de garantía. Ni en la descalificación del nuevo sistema ni en su alabanza son convenientes las posturas radicales. En cambio, sí sería muy positivo que las fuerzas políticas centraran el debate en sus justos términos, prestando particular atención, como premisa, a la realidad financiera de la comunidades autónomas y, como garantía de resultado, a los mecanismos de solidaridad territorial.