Posibilidades y límites

De propuesta programática de un partido político, el Popular, a contenido probable de la política autonómica del posible nuevo Gobierno. Así cabe enunciar el efecto del resultado electoral para la llamada Administración única. Urge, pues, ocuparse de las consecuencias para el Estado autonómico de la concreción de esta idea en el pacto de gobierno. Porque lo que sea o pueda ser la Administración única dista de estar claro. La atractiva promesa de simplificación y abaratamiento ínsita en su nombre no logra ocultar la dificultad de su precisión y el peligro que supone su capacidad para materializarse en concreciones con incidencia diversa en el sistema administrativo del Estado. La cobertura para el pacto es holgada, sin más que respetar su mensaje básico: conversión de la autonómica, a costa de la general del Estado, en eje del sistema administrativo. Ese mensaje cuenta, a su favor, con la inercia de la dinámica del proceso autonómico, que coloca bajo luz en principio positiva toda operación de vaciamiento y reducción del poder público nacional, cabalmente "central". Se trata de una inercia que lastra con una suerte de pecado original un elemento esencial de la organización territorial del Estado constitucional, cuya superación en favor de un planteamiento exclusivamente desde y en el orden fundamental es, a estas alturas ya, la principal asignatura pendiente en aquel proceso: el conjunto de instituciones generales nada tiene que ver hoy con el "centralismo", sino con el valor de la unidad que hace posible la pluralidad territorial y es tan necesaria como ésta. La concentración de la atención, cuando de la reforma del Estado se trata, en la Administración pública alerta sobre la importancia decisiva de este elemento de la estructura de aquél en la sociedad actual. El modelo de Administración pública no es una cuestión puramente de arreglo técnico de una pieza subordinada de aquella estructura; forma parte esencial de ésta y tiene decidido rango constitucional, especialmente en el tipo de Estado definido en el artículo 1.1 de la Constitución.Es verdad que nuestro Estado autonómico, dotado de anatomía y fisiología complejas, requiere de un continuo esfuerzo de ajuste de sus piezas en esa doble dimensión para, de un lado, evitar disfuncionalidades e, incluso, simples rozamientos innecesarios, y, de otro lado, asegurar un funcionamiento sinérgico de sus diferentes componentes. Pero la necesidad de ese esfuerzo presupone justamente la diversidad de éstos y la integridad de sus competencias, por lo que no puede legítimamente perseguir su' anulación. Es más, dado el reparto actual de la responsabilidad decisional en la estructura M Estado, la pluralidad en la definición administrativa del interés general debe tenerse por elemento esencial del diseño constitucional de la Administración pública. Entendida, pues, como operación de búsqueda de la máxima correspondencia entre tarea-actividad y organización responsable, la Administración única puede y debe ser compartida, como también en el inmediato, de mayor calado, de reajustes en la distribución territorial de las competencias administrativas, a condición de que no afecte ni cuestione la economía del sistema mismo de esa distribución, dispuesto directamente por la Constitución. Toda pretensión ulterior de realización del ideal de "unicidad" de la Administración suscita ya preocupación en el orden político de las condiciones de realización de la unidad constitucional y, en el plano jurídico, dudas más que razonables. de constitucionalidad. Porque el modelo -el federalismo ejecutivo- que constituye su principal aval teórico (basado en el prestigio del federalismo alemán) reposa sobre un sistema que -además de no responder a una comunidad autodefinida como nación integrada por nacionalidades y regiones- asegura la unidad mediante entrega de la legislación, en lo fundamental, a la federación; sistema que dista de ser el adoptado por nuestra Constitución, en el que la unidad aparece servida indistinta y conjuntamente por competencias legislativas y ejecutivas y lo ejecutivo comprende espacios normativos amplios, tanto más, en el contexto de la integración comunitario-europea. La Administración única podría revelarse, pues, como un forzamiento -con afección del título preliminar de la Constitución- de la economía del Estado autonómico y, con él, del Estado a secas, en aras de una supuesta mayor "perfección técnica" y "eficacia" de éste ajenas al orden fundamental. La trascendencia de las transformaciones estructurales amparables en la Administración única obliga a reflexionar sobre sus mismas bases. Por de pronto, ya el diagnóstico mismo. de que parte es cuestionable: el carácter negativo del pluralismo administrativo. Justamente la esencia del Estado autonómico es el pluralismo territorial, que prolonga y complementa en esta dimensión (con la excepción, ya relativa, del poder judicial) la división funcional clásica del poder. Y la traducción organizativo-competencial que la Constitución hace de la tensión entre los valores de unidad y autonomía conduce a la pluralidad en los poderes legislativo y ejecutivo-administrativo. Nuestra distribución territorial del poder atraviesa por igual el contenido de ésos dos Poderes según una compleja lógica que hace del pluralismo de uno y otro consustancial para la correcta realización del orden constitucional. Y en ese pluralismo la integridad del poder nacional es esencial en cuanto representación de la unidad, especialmente si se tiene en cuenta la dimensión que ésta adquiere desde la integración europea. Por eso mismo a nadie se le ha ocurrido que el grado notable de perversión a que ha llegado el ordenamiento. jurídico por la acción concurrente de las Cortes Generales y los Parlamentos de las comunidades deba conducir, para su racionalización, a un Parlamento único. No obstante, ésa debería ser, sólo que en sentido inverso, la consecuencia lógica del trasplante del modelo de federalismo ejecutivo, y la condición para el mantenimiento M equilibrio constitucional de los valores en juego.

También el objetivo -la Administración autonómica como principal- suscita al menos otros dos interrogantes serios. Olvida que la organización territorial del Estado comprende también la Administración local como tipo cuyas características -legitimación democrática propia y autoadministración por los afectados- la hacen sede preferente de la descentralización del sistema y, por ello, Administración común. Y es más que dudosa, además, su oportunidad e idoneidad desde el punto de vista de la sintonía de nuestro proceso interno con el de integración europea, basado en criterio tan flexible como el de la subsidiariedad.

Luciano Parejo es secretario general y vicerrector de profesorado de la Universidad Carlos III.