El largo Guadiana de la financiación autonómica

En 1987, por primera vez desde que se diseñó el mapa autonómico, el Estado aportará a las 15 comunidades de régimen general (las que carecen de concierto económico) algo más de un billón de pesetas, en virtud de la revisión del sistema de financiación autonómica vigente desde 1980 a 1986, que el Consejo de Política Fiscal culminó el viernes pasado. La noche del viernes puso punto final a un largo proceso negociador en busca de una fórmula definitiva de financiación autonómica que sentara las bases del nuevo desarrollo autonómico. En palabras del ministro de Economía, Carlos Solchaga, se conseguía "un acuerdo histórico".

Las negociaciones entre la Administración central y los consejeros de Hacienda de las diferentes autonomías han sido largas y no han faltado momentos, en los últimos meses, en que parecía que la ruptura era inevitable. Finalmente, tan solo el representante del Gobierno de Canarias, Óscar Bergasa, votó en contra y lo hizo dejando claro que su negativa no debía interpretarse como un rechazo global a la fórmula financiera, sino a cómo quedaban recogidas peculiaridades canarias como la condición insular. La abstención de las tres autonomías gobernadas por Coalición Popular es interpretada por la Administración central como una oposición política de oficio, aunque en el reparto final no aparecen realmente como las más beneficiadas.El gran éxito de la negociación reside en haber conseguido que el modelo que regirá los próximos cinco años fuera asumido por los Gobiernos de Cataluña, Andalucía y Madrid. Los dos primeros han mantenido durante todo el proceso un pulso, ya que mientras el Gobierno de Convergència i Unió intentaba que la ponderación de la población en la fórmula para calcular los recursos fuera decisiva, los socialistas andaluces abogaban por una prima en función de la superficie de cada comunidad.

El modelo inicial

En este primer período autonómico, conocido como fase transitoria, el planteamiento global del sistema hacendístico de los territorios se apoyaba en la LOFCA (ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas), en la cesión de tributos del Estado que establecía esta ley, y en la instauración de un sistema de valoración del coste efectivo de los servicios traspasados. Este modelo provisional de financiación ha tenido una aplicación prácticamente común en todas las comunidades de régimen general salvo Cataluña, donde en estos siete años ha experimentado una complicada evolución con tres etapas claramente diferenciadas. Estos puntos de inflexión han sido los acuerdos alcanzados en 1982 entre el último Gobierno de UCD y la Generalitat, los pactos suscritos a principios de 1984 por los Gobiernos socialista y catalán, y las negociaciones emprendidas por las Administraciones central y autonómica en febrero de 1985. El resto de las comunidades no han sufrido un proceso evolutivo tan distante en el tiempo habiendo formulado sus respectivas propuestas al hilo de las sucesivas negociaciones realizadas por Cataluña.Legalmente, la transitoriedad del mecanismo de financiación se considera cumplida tras un lustro de LOFCA y con seis años de vigencia del Estatuto de cualquier comunidad, o cuando un determinado territorio finalice su proceso de traspasos. Como consecuencia de ello, el Gobierno central ha debido afrontar en el umbral de 1987 la fijación de un modelo definitivo de financiación, al vencer esos requisitos.

Según el sistema provisional de financiación autonómica que se abandona ahora, los ingresos de las comunidades autónomas se establecían efectuando una suma del rendimiento de los tributos cedidos a la comunidad, más un porcentaje de la participación en los impuestos no cedidos por el Estado. Estos recursos se complementaban con la parte correspondiente del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) y el endeudamiento libremente asumido por cada comunidad. En teoría, el porcentaje tendría que haberse determinado inicialmente y de una sola vez. Las reformulaciones posteriores que la Administración estatal introdujo en el sistema de financiación, modificaron el cálculo de este tanto por ciento y sustituyeron su automatismo por una renegociación anual. Ese factor fue la causa de constantes tensiones entre la periferia y el centro, y ha contribuido sensiblemente a la inestabilidad autonómica.

El proceso catalán

En 1978, al ser restablecida provisionalmente, la Generalitat de Cataluña comenzó a financiarse con cargo directo a los presupuestos del Estado. En 1979 se aprobó el Estatut y algunos meses después la LOFCA. El año 1980 supone, a partir de ahí, el punto de partida de ese período transitorio en el que se convino que las autonomías comunes se rigieran por una normativa financiera provisional. Su objetivo esencial era garantizar la suficiencia de sus haciendas para que pudieran financiar los servicios transferidos de modo que funcionasen igual que cuando no había autonomía, a la espera de una legislación más amplia.Las buenas relaciones entre la Generalitat y los sucesivos Gobiernos centristas (basadas en la alta rentabilidad de los votos de la Minoría Catalana, siempre esenciales para UCD) llevaron, el 25 de febrero de 1982 a fijar en un 1,581 % el porcentaje de participación de Cataluña, una cifra que el Gobierno Pujol consideró entonces como "muy favorable". La disolución anticipada de las Cortes impidió que se aprobara el correspondiente proyecto de ley. Proyecto que el PSOE, entonces en la oposición, enmendó en la nueva cámara por considerar que encerraba "una sobrevaloración de las transferencias, un 'arreglo' a cambio de sostener al Gobierno de Calvo-Sotelo", según dijo María Izquierdo.

Hasta marzo de 1983 no se reanudaron las discusiones sobre financiación autonómica entre el Gobierno central (ya socialista) y el catalán. La reunión sirvió para que el secretario de Estado de Hacienda, José Víctor Sevilla, cuestionara la metodología usada, y reiterara que la valoración de los traspasos estaba hinchada entre los 18.000 y los 27.000 millones de pesetas.

El 10 de octubre de 1983 los presidentes González y Pujol se entrevistaron en la Moncloa y desbloquearon la negociación. En febrero de 1984, la comisión de valoraciones fijó en un 0,454% el porcentaje de participación de Cataluña en los ingresos estatales de 1984. Josep Maria Cullell dirigió la negociación, lloviéndole las criticas en Cataluña de la oposición y de su propio partido, pues le acusaron de negociar el coste de los traspasos "a la baja" a cambio de una liquidez inmediata (31.000 millones) que permitía a la Generalitat no tener que aoptar medidas drásticas. En 1985, la Generalitat aceptó -otra vez "a la baja", según la oposición y buena parte de CDC-, un 0,472%, porcentaje condicionado al de 1984.