El Estado como mecanismo financiero

El Estado juega un doble papel. De una parte, como cabría esperar, presta un conjunto de servicios. De otra, la Hacienda del Estado constituye simplemente un gigantesco mecanismo de captación de recursos que son entregados a los organismos autónomos, a las haciendas territoriales y a la Seguridad Social, que son quienes los utilizan en último término.Aunque, como veremos inmediatamente, la lógica de cualquier esquema de financiación hay que matizarla según los casos, de lo que no cabe la menor duda es de que nos movemos todavía en el contexto de un modelo financiero centralista.

El paradigma de un modelo centralista sería aquel en el cual la Hacienda central obtiene la totalidad de los ingresos públicos, mientras que las restantes administraciones -institucional o local- se nutren exclusivamente de las transferencias de dicha Administración central.

Hay que advertir que el modelo centralista no es sólo un esquema de financiación pública, sino, básicamente, una estructura de control político. Cuando todos o una gran parte de los ingresos de las distintas haciendas se hallan en manos de la Hacienda central, ésta, como es obvio, puede ejercer un control sobre aquéllas, control que es coherente con una estructura política centralista, tal como la registrada en el pasado.

Sin embargo, cuando la estructura política varía, multiplicándose los puntos de poder y de decisión, como sucede en nuestra actual organización política, el modelo anterior entrará inevitablemente en crisis. Si esta crisis se afronta con antelación, podrá solucionarse el problema, mientras que, de lo contrario, la crisis puede acabar afectando a la totalidad del sistema de financiación pública.

En efecto, los canales de financiación provenientes del Estado, característicos del modelo centralista, utilizados como mecanismo de control cuando todo el poder político se sitúa en el centro, si se mantienen en una situación democrática y descentralizada, en la cual una parte muy importante del poder pasa a la periferia, pueden acabar convirtiéndose en un cauce de presión permanente, ejercida desde las haciendas de la periferia sobre la hacienda central, poniéndose así de relieve -en mi opinión- el desajuste entre la nueva estructura política -descentralizada- y el antiguo modelo de financiación centralista.

Esta clara contradicción entre modelo político y esquema financiero es la que facilita la sensación de acoso sobre el presupuesto del Estado a que en ocasiones me he referido. Y ello es así porque falla el mecanismo de control -fundamental en todo modelo financiero-, que en el caso del modelo centralista jugaba el poder político absoluto del centro.

Una solución poco adecuada: la intervención

Un intento para subsanar esta dificultad consiste en proveer a la Hacienda central de mecanismos directos de control. Quienes así piensan propugnan que sea la Hacienda central la encargada de vigilar el buen uso de los recursos que ésta transfiere e incluso la responsable de la regulación tributaria o de otro tipo de las restantes haciendas.

La intención puede ser buena, pero el camino resulta, a mi entender, desacertado. En primer lugar, por una razón de volumen: la Hacienda central carece de recursos humanos para producir un control permanente sobre las restantes haciendas, pero además, y esto es lo verdaderamente importante, carece de sentido -con toda claridad en el caso de las haciendas territoriales- intervenir en haciendas con autonomía constitucional y dotadas de órganos políticos propios elegidos democráticamente.

Coherencia de un modelo descentralizado

La solución debe discurrir por otro cauce, cual es el de adecuar el modelo de financiación a las características del marco político, transitando desde el actual modelo centralista hacia un modelo de financiación pública múltiple y descentralizado, lo cual, dicho directamente, significa que, en lugar de potenciar las transferencias de la Hacienda central como mecanismo básico de financiación, deberían potenciarse los ingresos propios y autónomos de las distintas haciendas. Y ello, por varias razones.

En primer lugar, porque el grado de autonomía real de una hacienda está claramente en función de las posibilidades que ésta tiene para decidir el volumen y la composición de sus ingresos y gastos.

En segundo lugar, porque, sin perjuicio -resaltémoslo, sin perjuicio- de los fondos que debe facilitar el Estado con diversas finalidades, y entre ellas la redistribución y la solidaridad, los costes deben soportarse, en buena medida, por los beneficiarios de los servicios públicos, tanto por razones de equidad como de eficacia.

Y finalmente, porque el recurso a los ingresos propios constituye, en sí mismo, un` insustituible mecanismo de control para cualquier hacienda democrática.

Son básicamente, pues, razones tanto de coherencia política como de eficacia económica y equidad las que aconsejan optar por un modelo descentralizado, modelo que habrá: que matizar, como advertíamos, según de qué instituciones de las antes mencionadas se trate.

En el caso de las haciendas territoriales, lo señalado hasta aquí tiene, a mi modo de ver, total adecuación, y en esta línea hay que situar el proyecto de ley de Saneamiento y Regulación de las Haciendas Locales, juntamente con el proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado para 1984, piezas ambas que apuntan hacia el modelo de financiación descrito, cuya culminación deberá reflejarse en el próximo proyecto de ley de Financiación de la Hacienda Local.

Déficit territoriales

Así, la cobertura de los déficit acumulados supone cancelar el modelo centralista, lo cual es de sentido común si se pretende avanzar hacia un modelo descentralizado. Simultáneamente, la ampliación de los recursos propios de las haciendas locales -y la gestión de sus propios impuestos, que ya se inició en la ley de Presupuestos de 1983- son pasos lógicos en la dirección expresada. Evidentemente, en un modelo descentralizado, la presión fiscal local puede variar, lo cual supone aceptar las distintas preferencias de los ciudadanos por los bienes públicos locales, que es precisamente la expresión más genuina de autonomía financiera.

En el caso de los organismos autónomos, la variable equivalente a potenciar son los ingresos, bien vía precios o vía tasas, acompañándose esta reestructuración financiera de una poda y simplificación importante en esta área institucional. Para ello existe ya un doble compromiso que emana de la ley de Presupuestos para 1983: supresión y refundición de organismos autónomos y ley de Precios Públicos y Tasas, que tampoco son dos piezas independientes ni, por supuesto, desconectadas del esquema de financiación que propugnamos.

La Seguridad Social

La Seguridad Social es un tema diferente. Aquí hay un proceso de socialización de los servicios, especialmente los regímenes de pensiones y sanitarios -pese a que estos últimos también admiten precios políticos-, y en consecuencia, parece razonable una financiación creciente por parte del Estado, que, no obstante, deberá verse acompañada de aproximaciones entre ambos esquemas y, desde luego, en los mecanismos administrativos de gestión de impuestos y cotizaciones sociales.-

Como vemos, pues, las piezas anteriores, que, consideradas aisladamente pueden dar lugar a interpretaciones pintorescas, cobran sentido cuando se contemplan en el contexto dé una política de financiación de las administraciones públicas coherente con nuestro marco político democrático y autonomisma. No percatarse de las exigencias que el nuevo modelo político plantea al sistema de financiación pública podría llegar a producir bien un nivel de presión insoportable sobre los ingresos del Estado o, por el contrario, una interferencia constante del Estado sobre las restantes haciendas. Salir de esta contradicción sólo puede hacerse, en mi opinión, configurando, todo lo gradualmente que se quiera, pero con absoluta claridad, un modelo de financiación pública descentralizado.