García Añoveros no ha podido frenar el crecimiento desbocado del déficit público

Un único ministro de Hacienda, Jaime García Añoveros, ha tenido que afrontar a lo largo de la última legislatura -ante el Parlamento y ante la opinión pública- la defensa y justificación de un crecimiento del déficit público del 1.000%, en los últimos cuatro años. El desarrollo de la reforma fiscal heredada de su antecesor, Francisco Fernández Ordóñez, la concreción de los primeros acuerdos de transferencias tributarias y de recursos financieros a ayuntamientos y a las comunidades autónomas del País Vasco y Cataluña, y la adaptación paulatina de nuestro ordenamiento impositivo y arancelario al de la Comunidad Económica Europea (CEE), han convertido. a este departamento en uno de los más activos en cuanto a labor legislativa.La decisión de suspender la publicación de las listas de los contribuyentes, la polémica adjudicación de una serie de ordenadores y terminales para la informatización del Ministerio, la valoración de algunas transferencias realizadas a Cataluña y el crecimiento de los impuestos indirectos, así como la persistencia de una cuantiosa bolsa de evasión fiscal, constituyen los extremos más criticados de una gestión que, en líneas generales, ha sido considerada como aceptable por cualificados representantes del primer partido de la oposición.

La gestión y responsabilidades de este macroministerio, que orgánicamente continúa siendo el departamento más importante del área económica, aunque las decisiones políticas hayan sido transferidas, desde la época de Enrique Fuentes Quintana, a la Vicepresidencia del Gobierno para Asuntos Económicos, no termina en los campos presupuestario y fiscal. De Hacienda depende la gestión de buena parte de las empresas públicas (todas las englobadas en el Patrimonio del Estado), el control interno de la Administración (Intervención del Estado), el Tesoro, la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, las aduanas, la Dirección General de Seguros, Tabacalera y Campsa, por sólo citar algunas de sus atribuciones y responsabilidades.

Crisis, reforma y presupuestos

En 1978, ejercicio precedente al del nombramiento de Jaime García Añoveros como titular de Hacienda, en los Presupuestos del Estado figuraban unos gastos por valor de 1,43 billones de pesetas y unos ingresos por valor de 1,36 billones de pesetas. En 1982, último año de la actual legislatura, los gastos presupuestados han crecido a 3,53 billones de pesetas, y los ingresos, a 2,83 billones. Es decir, a lo largo de los últimos cuatro años el déficit presupuestado ha pasado de 70.000 millones a 697.245 millones, lo que significa una progresión del 1.000%.

Las principales causas de este fortísimo incremento del déficit son la crisis económica y la reforma política (véase el cuadro adjunto), que han supuesto un incremento del gasto de 803.542,millones en los últimos cuatro años. Las aportaciones del Estado a la Seguridad Social y al desempleo, por sólo poner dos ejemplos, han pasado de 46.600 millones y 60.000 millones en 1978 a 358.500 millones y 174.000 millones en el presente ejercicio. A ello habría que añadir la financiación de entes territoriales (124.400 millones de incremento), el mayor déficit de las empresas públicas (61.840 millones más en los, últimos cuatro años) y las pensiones indemnizatorias de la guerra civil (otros 71.300 millones de incremento), entre otros renglones menos importantes.

El coste de la crisis, si se le añaden las subvenciones a la exportación, las desgravaciones a la deuda pública, a las eléctricas; y a la banca, que no aparecen especificadas dentro de los gastos fiscales, supera muy ampliamente el billón de pesetas.

La aparición de estos gastos y déficit gigantes, inéditos en la historia reciente de este país, la supresión de determinados organismos y la creación de otros nuevos como consecuencia de la reforma política, han obligado a profundos cambios en la elaboración de los presupuestos. Se habló de introducir los presupuestos por programas y los presupuestos en base cero, que suponen una gran transparencia en la selección de proyectos y en la asignación de recursos. Todavía no se ha culminado esta tarea, ingente por otra parte, pero se ha dotado al presupuesto de una cierta ordenación.

Pese a este avance, y a haberse contenido por debajo de la inflación el incremento de los gastos de funcionamiento del Estado en los últimos cuatro años e incrementado las inversiones públicas en unos cinco puntos, las críticas al déficit público han sido constantes y desde todos los sectores. Jaime García Añoveros, con mejor o peor fortuna, según las ocasiones, ha tenido que comparecer una y otra vez durante su mandato en el Parlamento y ante la Prensa para explicar y justificar este déficit. Un déficit, por otra parte, que nace en buena medida de las demandas socíales y que, en cualquier caso, era y es responsabilidad colegiada de todo el Gobierno.

En síntesis, y por materias, el balance de gestión es el siguiente:

- Impuesto sobre la renta de las personas físicas. La entrada en vigor del Impuesto sobre la Renta de las Prsonas Físicas (IRPF) por medio de la ley de 8 de septiembre de 1978 ha supuesto pasar de 2.803.411 declaraciones, con unos ingresos globales de 299.563 millones en 1979, a 6.247.595 declaraciones en 1981, con una recaudación de 773.339 millones de pesetas. El comportamiento del IRPF ha superado ampliamente en los últimos años los objetivos presupuestarios (un 34,90% de incremento en la recaudación frente a un objetivo del 28% en 1980, y un 17,79% de incremento en la recaudación frente a un 6,47% presupuestado en 1981).

En el aspecto normativo, a lo largo de la legislatura se han llevado a cabo varias adaptaciones del IRPF en las leyes de Presupuestos de 1979, 1980, 1981 y 1982, además de una extensa labor reglamentaria, que tiene su traducción básica en los reglamentos de noviembre de 1979 y agosto de 1980. Otros muchos son los aspectos que se han regulado en torno a este impuesto. De entre ellos cabe destacar los relativos a: retenciones y fraccionamientos, estimación objetiva singular, inversión empresarial, declaraciones y devoluciones.

- Impuesto extraordinario sobre el patrimonio de las personas físicas. Es un impuesto de escasa relevancia recaudatoria, pero importante como medio auxiliar para el control del contribuyente. Se ha ido adaptando en los presupuestos de cada año y el proyecto de ley sobre régimen definitivo de imposición sobre el patrimonio se encuentra en las Cortes.

- Impuesto de sociedades. Por este concepto se recaudaron 299.563 millones en 1979, 646.110 millones en 1980 y 773.339 millones en 1981. En el aspecto normativo, desde la ley que configura este impuesto a finales de 1978 hasta la próxima promulgación de su reglamento (está pendiente del dictamen en el Consejo de Estado), se han regulado diversas materias, entre las que destacan diversas adaptaciones en los presupuestos anuales, las normas para regularización de balances, sobre inversión empresarial, beneficios a la reconversión industrial, fusiones de empresas, grupos de sociedades y declaraciones consolidadas, declaraciones y devoluciones.

- Impuesto sobre el tráfico de empresas. Por este concepto se recaudaron 97.644 millones en 1979, 106.5 82 en 1980 y 193.65 8 en 198 1. El impuesto se ha actualizado con importantes subidas, que se han justificado en la necesidad de ir preparando la sustitución del mismo por el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), en las últimas leyes de Presupuestos. En octubre del pasado año se dictó por decreto un nuevo reglamento de este impuesto. En cuanto al proyecto sobre el IVA, se encuentra pendiente de aprobación en las Cortes.

- Impuesto sobre el lujo. Este impuesto, que también deberá ser sustituido por el IVA, está regulado, por la ley de 25 de septiembre de 1979 y por el texto refundido aprobado en marzo de 1981. A lo largo de la legislatura se han producido algunas modificaciones reglamentarias en materias de vehículos y declaraciones. La recaudación por este impuesto ascendió a unos 200.000 millones en 1979, a unos 155.000 millones en 1980 y a unos 150.000 millones en 1981.

- Impuesto sobre transmisiones patrimoniales. Ha sufrido profundas modificaciones a lo largo de la legislatura mediante una ley de junio de 1980 y dos decretos de diciembre del mismo año y de igual mes de 1981. Al margen de otras cuestiones, debe subrayarse el establecimiento de un procedimiento de autoliquidación (decreto de 5 de febrero de 1981).

- Aduanas e impuestos especiales.- La labor normativa con respecto a estos impuestos ha sido amplia en los últimos tres años. Destaca la concreción del Reglamento de Impuestos Especiales (decreto de noviembre de 1980); modificación de tipos impositivos en los Presupuestos; regulación del régimen de deducción de las cuotas de desgravación fiscal de la imposición indirecta devengada (decreto de marzo de 1981), adaptación de la estructura arancelaria a la CEE (decreto de diciembre de 1981) y envío a las Cortes del proyecto de ley que desarrolla la fiscalidad referente al tabaco. En este período se concluyó también la ley de Contrabando.

- Tasas fiscales y exacciones parafiscales. En este capítulo cabe citar las normas reguladoras de la tasa sobre el juego.

- Fiscalidad comunidades autónomas. También debe destacarse la línea normativa referente a la fiscalidad de las comunidades autónomas, territorios forales y territorios con régimen fiscal especial, en la que se insertan, tras la ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), de septiembre de 1980, la aprobación en 1981 de las leyes de Concierto Económico con el País Vasco y de Cesión de Tributos a la Generalidad de Cataluña. Se han realizado transferencias de servicios a ambas comunidades.

- Financiación de corporaciones locales. En este apartado hay que destacar la ley sobre el Régimen Jurídico de la Financiación de las Corporaciones Locales, de octubre de 198 1. En lo que afecta a los tributos locales de gestión estatal o consorciada, hay que destacar las actualizaciones de valores bienes inmuebles (ley de Presupuestos para 1981) y el decreto de Autoliquidación del Régimen Catastral (diciembre de 1980). La innovación en el campo de la licencia fiscal de actividades comerciales e industriales y de profesionales y artistas, mediante dos decretos de marzo de 1981, es otra de las decisiones destacadas.

Aumento de la presión fiscal

La recaudación presupuestaria en el trienio 1979-1981, excluyendo la variación de pasivos financieros, ha sido de 1,56 billones en 1979, de 1,94 billones en 1980 y de 2,38 billones en 1981. La recaudación de impuestos directos e indirectos se ha incrementado en un 49,55% en el trienio mencionado.

La presión fiscal aumentó el pasado ejercicio 1,03 puntos respecto a 1980, situándose en un 13,91%; en 1980 hubo un aumento de la presión fiscal de 0,99 puntos. La relación impuestos directos/ impuestos indirectos se situaba en 1981 en 109,7 puntos. En los últimos presupuestos se ha puesto más énfasis en los impuestos indirectos con objeto de aumentar los ingresos sin incidir negativamente, según Hacienda, en el ahorro del sistema y proteger el ahorro familiar.

Estas adaptaciones de los impuestos directos e indirectos en las últimas leyes presupuestarias provocó duros debates con la izquierda en su tramitación parlamentaria, por entender que se estaba modificando de forma regresiva la reforma fiscal de Fernández Ordóñez.

En inspección se han intensificado las acciones, pero con un cambio de orientación. Ya no se pretende comprobar el mayor número posible de declaraciones, sino que los esfuerzos se centran en sustituir comprobaciones rutinarias por acciones selectivas. La aplicación de la informática y el paulatino reforzamiento de las plantillas de inspección y subinspección -no se pueden crear inspectores de la noche a la mañana- han supuesto sensibles avances. No obstante, todavía existe una bolsa de fraude fiscal de varios cientos de miles de millones de pesetas (los socialistas la cifran en medio billón de pesetas); aunque su existencia depende de varios factores, incluido el diseño de algunas figuras impositivas, como la estimación objetiva singular.

La supresión de la publicación de las listas de contribuyentes, que se justificó en no dar pistas para la comisión de delito, iba a ser sustituida por la publicación de las declaraciones de determinados contribuyentes con relevancia pública y de una lista de los defraudadores. Ambos proyectos descansan en las Cortes. Tampoco se ha producido todavía, varios años después de su instauración, una sentencia de los tribunales sobre delito fiscal.

La financiación del déficit

Una de las labores más complicadas, a lo largo de la legislatura, ha correspondido a la Dirección General del Tesoro. Desde ella se han tenido que arbitrar formas e instrumentos que, dentro de la mayor ortodoxia posible y con las menores repercusiones para el crédito privado, facilitarán financiación para un déficit cada vez más elevado.

Se ha ido sustituyendo la apelación del Tesoro al Banco de España por deuda pública, se han creado los pagarés (subasta de deuda a corto), y en los últimos días se ha lanzado un nuevo tipo de deuda pública, que trata de corregir los efectos indirectos producidos por las desgravaciones fiscales (minoración de ingresos), sustituyendo éstas por una más atractiva remuneración de los intereses. Se trata de capitalizar también la seguridad que da al inversor el respaldo del aval del Estado.

Esta política ha sido muy complicada y, en términos generales, bien resuelta. Ha habido que conversar continuamente con la banca privada, con Economía y con el Banco de España. En el año 1981 se dio un paso más hacia la desintermediación del sistema financiero (reducción de intermediarios), al salir sin asegurar las emisiones, lo que provocó la reacción de la banca y el aseguramiento de estas emisiones en los años siguientes, con buenos beneficios para el sector bancario. Este año las emisiones netas previstas ascienden a 247.000 millones de pesetas (127.000 en deuda interior y 120.000 en pagarés).

Consecuencia de la crisis ha sido pasar de 130.000 millones de deuda viva en 1977 a 759.000 millones de deuda viva en 1982. En 1977 pagaba el Estado sólo 5.200 millones de pesetas por intereses brutos de la deuda interior, y este año pagará 64.000 millones por dicho concepto de intereses.

La financiación en el mercado exterior produce una deuda de intereses de unos 26.000 millones, se viene recurriendo a ella con moderación y hasta el momento España cuenta con crédito internacional y está consiguiendo muy aceptables condiciones para sus emisiones.

De forma muy resumida, a continuación se expone el balance de legislatura de Hacienda en distintas materias:

- Pensiones. Corno dato más significativo de la actividad en esta área durante el período, cabe señalar el reconocimiento de más de 170.000 pensiones por consecuencias de la guerra civil, con un gasto previsto, sólo para 1982, de 80.000 millones de pesetas.

- Intervención del Estado. Aprobación del Plan General de Contabilidad Pública (1981), de una metodología para la elaboración de las cuentas regionales de las administraciones públicas y numerosos informes de control y auditorías en organismos autónomos.

- Patrimonio del Estado.

Como actuaciones concretas cabe destacar la enajenación, tras saneamiento, del Banco Rural y Mediterráneo; la conversión en sociedad estatal de Minas de Almadén y Arrayanes; la integración del Banco de Crédito a la Construcción en los bancos Hipotecario y de Crédito Industrial; la expropiación forzosa de Hytasa; la transferencia de acciones, de Campsa, Petroliber e Hispanoil al Instituto Nacional de Hidrocarburos; la adquisición de Intelhorce y la liquidación de Vasco Montañesa. En el aspecto normativo se remitió a las Cortes, en septiembre de 1980, el anteproyecto de ley de Reforma del Patrimonio del Estado.

- Seguros. Solución al caso Fidecaya mediante un decreto que permitió el pago a los afectados y la intervención de la entidad. Posteriormente se negoció la transmisión del patrimonio, con asunción de las deudas, a un grupo financiero privado. Se envió a las Cortes el proyecto de ley de Seguros.

- Monopolio de tabacos. Ha intervenido en múltiples normativas, regulaciones de precios y campa ñas y convenios. Lo más destaca do, en relación con otros monopolios europeos en tabaco, es la con cesión lograda para fabricar en España tabacos rubios americanos, dado que el consumo se dirige hacia estos productos y que el Tesoro no puede prescindir de esta importante fuente de ingresos.

- Relaciones. internacionales. Negociación y presencia en la CEE, Banco Mundial y OCDE para temas fiscales, de seguros, presupuestarios, etcétera.

- Monopolio de petróleos. Adaptación del sistema de tributa ciones al vigente en la CEE. Nuevo régimen de retribución de Campsa.

- Haciendas territoriales. Entre otras muchas acciones: negociación de los pactos autonómicos en materias económico-financieras; constitución del Consejo de Política Fiscal y Financiera, cesión de tributos a comunidades autónomas, acuerdos, negociaciones, convenios y auditorías con las corporaciones locales.

- Aduanas. Simplificación de los trámites aduaneros, desgravaciones a compras realizadas por turistas, sustitución del impuesto del tráfico de empresas por el régimen transitorio de imposición in directa a las exportaciones, etcétera. En la inspección hay que destacar el plan de impuestos especia les, con más de 1.700 millones de pesetas de cuotas y multas liquidadas en 1981. En el primer cuatrimestre de este año, en que la atención se ha dedicado a la desgravación fiscal a la exportación, se han percibido por cuotas y sanciones 2.350 millones de pesetas.

- Personal y presupuesto. En 1978, el Ministerio de Hacienda, entre funcionarios y cuerpos generales, contaba con 16.849 empleados. En 1982 esta cifra se ha convertido en 17.754. Los incrementos han sido mínimos, pero lo que sí ha habido es transferencias dentro de la plantilla para reforzar determinados servicios y áreas. El presupuesto de este departamento ascendió a 22.554 millones en 1978 y a 38.111 en el presente ejercicio.

El legado de García Añoveros

La oposición, que ha venido marcando estrechamente al ministro en la comisión correspondiente del Congreso, ha colaborado en muchas ocasiones con Hacienda, especialmente en el aspecto normativo. El tema del fraude fiscal y el de la posible regresividad de algunas modificaciones impositivas son los que han dado lugar -junto a determinadas valoraciones de transferencias a Cataluña- a mayores polémicas.

En cuanto al legado, el próximo Gobierno deberá completar la reforma presupuestaria, pieza clave para la reforma de la Administración, corregir determinados impuestos como la estimación objetiva singular, para evitar determinados fraudes legales e incrementar la recaudación, implantar el Impuesto sobre el Valor Añadido (aquí se encontrará con una buena labor realizada por el equipo de García Añoveros, que va más allá del texto pendiente de aprobación en las Cortes), y, desde luego, gestionar un déficit y un adeudamiento de intereses que no deja demasiado margen de maniobra, dado que el grueso de la estructura de gastos corresponde a la crisis.